消防行政诉讼之理性分析/曹刚

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 14:11:34   浏览:8933   来源:法律资料网
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消防行政诉讼之理性分析

曹刚


行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度,对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来,消防行政执法在推进依法行政的进程方面,取得了长足发展和进步,但同时不可避免地有一些行政诉讼案件发生,通过这些案件进行理性分析,不难发现一些问题和规律。
一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计,1998年至2001年3年间,全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个,整改一般火灾隐患
299624 项,办理行政处罚案件21336起,其中警告4732 起,罚款处罚12230起,责令三停处罚4052起,行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比,同期全省仅发生行政诉讼案件7起,在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比,甚至与治安、交通等警种相比,行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点,其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计,1998年《消防法》颁布实施以来,辽宁省共发生行政诉讼案件13起,主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论,其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起,占发案总数的62%;不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起,占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼,大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的,当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己,便在提起上诉或者申诉期间,试图通过提起行政诉讼,推翻消防部门的结论,从而达到在民事案件审理中占据主动,直至胜诉的目的;也有的是担心在今后的民事诉讼中,依据消防部门出具的火灾事故调查结论,可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外,在对行政许可不服提起的诉讼案件中,出现了新苗头,如:大连市民刘某因对所购商品房不满意,为达到退房的目的,在采取其他办法无效的情况下,以消防验收合格这一具体行政行为错误为由,将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看,消防部门胜诉较多。截至目前,辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中,裁定中止诉讼1起,维持消防部门决定5起,驳回原告起诉4起,正在审理3起,辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉,全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、 消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围,法律规定之间有冲突,各地法院的做法亦有所不同,客观上造成了一定程度的执法紊乱。

火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围,不但理论界存在争议,在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》(以下简称公复字[2000]3号文件)对此明确作出了否定的答复,《火灾事故调查规定》也规定,“火灾原因,火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日,最高人民法院发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后,人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。

此后,虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生,但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件,法院以火灾事故调查结论属行政确认行为,进行了受理和审判,同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律,并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的:“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”,而在人民法院司法审查的范围之外。此外,在贵州云岩也发生了一起类似案件,法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后,又通过审判监督程序,根据公安部公复字[2000]3号文件,再审驳回了当事人的起诉。2002年10月22日,宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件,经法庭陈述和调查,盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由,当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突,使原本很严肃的执法过程出现了随意性,实践中不但当事人不知所措,人民法院也无所适从。
2、 消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼

我国实行的消防体制非常特殊,特殊性在于主体具有两重性,一方面作为中国人民武装警察部队,担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全,扑救火灾的神圣使命,另一方面作为公安消防机构,具体履行政府消防管理的职责,《中华人民共和国消防法》与此对应,分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后,这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意,实践中,全国范围的法院极少受理这类案件,尚未出现明显问题,但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点,一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为,不应纳入行政诉讼受案范围,另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为,应当纳入行政诉讼受案范围,对火灾扑救中出现的不作为,应当进行国家赔偿。在这方面,尚无权威性的定论,或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知,但是这一点恰恰是最让人忧虑的,为避免重蹈教训,应当理论和实务上予以重视。
3、 个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查

个别执法人员存在法律意识不强,素质不高的问题,错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民,对其歧视甚至敌视,总想找机会惩治其一番;对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪,认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上,不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查;甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权,使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、 当事人不敢诉和滥诉的现象并存

公民、法人不敢大胆行使诉权,能忍则忍,能不告则不告;有的前面告了,后来又撤诉。很多人认为:“县官不如现管,赢官司只一次,受气是一辈子。”与此相反,有的当事人滥用诉权,案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休;有的在提起民事赔偿诉讼败诉后,又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。

毋庸讳言,上述问题应予彻底解决,然而在现行法体制的制约下,无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策,又需要全社会的广泛关注和参与,更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力,从立法,行政程序,司法制度及法制宣传各方面,共同研究采取切实可行,能够治标又治本的有效措施。现时期,国家不但要消除法律之间的冲突,还要加快消防工作改革和体制创新的步伐,尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面;消防部门要全面推进依法行政,不但应当建立健全制度,提高执法质量和服务质量,规范行政措施制定工作,完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度,

更要摆正自己的位置,接受法律的监督,依法履行自己的诉讼义务;各级领导和执法人员要加强学习和培训,增强依法行政的意识和观念,提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识,坚持法律效果和社会效果的统一,确保司法公正。

三、 今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、 消防行政诉讼案件数量将上升

我国行政诉讼法实施以来,行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升,而在去年的约10万起行政诉讼案中,老百姓胜诉率达到40%(即4万件)左右。更为重要的是,更大数量的违法行政行为,由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态,或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心,随着WTO规则对政府依法行政的约束,今后,越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律,除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外,还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为,那样一来,消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升,这是符合客观规律的。


2、 消防行政诉讼案件难度加大

近年来,国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革,随着改革的进一步深入,行政争议往往同出现的新问题交织在一起,出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告,还是作为裁判者的人民法院,都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入,火灾扑救是否可诉终有定论。
3、人民法院对火灾事故调查结论司法审查的重点是程序审查

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济南市人民代表大会常务委员会关于修改《济南市城市建设拆迁管理办法》的决定

山东省济南市人大常委会


济南市人民代表大会常务委员会关于修改《济南市城市建设拆迁管理办法》的决定
济南市人大常委会


(1995年5月18日山东省济南市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过 1995年6月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准)


济南市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议了市政府关于《济南市城市建设拆迁管理办法修正案(草案)》的议案,决定对《济南市城市建设拆迁管理办法》作如下修改:
一、第三条增加一款,作为第三款:“本办法所称拆迁机构,是指依法取得拆迁资格证书,组织实施拆迁的单位。”
二、第四条修改为:“本市城市建设拆迁,按照集中统一管理的原则,实行政府组织统一拆迁和委托拆迁两种形式。”
三、第七条第二款修改为:“拆迁人应与拆迁主管部门指定的或自愿选择的拆迁机构签订拆迁委托书,并报拆迁主管部门备案,同时由拆迁主管部门代收委托拆迁费,收取拆迁管理费。”
四、第十一条第一款修改为:“拆迁机构与被拆迁人在拆迁通告规定的拆迁期限内对拆迁补偿形式、补偿金额,房屋安置地点、安置面积,搬迁过渡方式、过渡期限达不成协议的,由拆迁主管部门进行调解或裁决。”
五、第十四条修改为:“拆除各类房屋,拆迁机构应在房屋拆除前到市房管部门办理房屋拆除登记手续,并于房屋拆除后三个月内办理房屋注销登记手续,缴销原房屋产权证。”
六、第十七条修改为“法律、法规对拆除军事设施、学校教学用房、人防工程、寺观、教堂、文物古迹和华侨、归侨、侨眷的房屋等另有规定的,依照有关法律、法规的规定办理。”
七、第二十一条修改为:“拆除单位自管住宅房屋和私有住宅房屋,实行产权调换的,偿还建筑面积与原建筑面积相等部分,按重置价格结算结构差价(附属物作价补偿);在正常安置面积以内超过原建筑面积部分,按建筑造价的优惠价结算;超过正常安置面积的部分,按商品房价的
优惠价结算;不足原建筑面积部分,按偿还房屋的建筑造价结算。付清价款后,由房管部门发给产权证书。
“不实行产权调换的,由拆迁机构对所拆房屋及附属物作价补偿。”
八、第二十二条修改为:“拆除出租的私有住宅房屋,实行产权调换的,按本办法第二十一条第一款规定办理。原租赁合同不因拆迁而失效,原合同条款因拆迁引起变动的,应作相应修改。
“不实行产权调换的,由拆迁机构对使用人给予安置,使用人或其所在单位应向所有人支付房屋使用权补偿费。”
九、删去第二十三条第二款。
十、在第二十三条之后增加一条,作为第二十四条:“拆除非住宅房屋,实行产权调换的,偿还建筑面积与原建筑面积相等部分,按照重置价格结算结构差价;偿还建筑面积超过或不足原建筑面积部分,按商品房价格结算。
“不实行产权调换的,由拆迁机构对所拆房屋及其附属物作价补偿。”
十一、第二十四条改为第二十五条,修改为:“拆迁非住宅房屋造成停产、停业的,由拆迁机构计发一次性职工生活补助费,具体标准由市人民政府规定。”
十二、第二十七条改为第二十八条,第二款修改为两款:“拆除普通住宅平房、简易楼房按合法居住面积计算;拆除成套住宅平房和生活配套设施齐全的住宅楼房按合法使用面积计算;拆除非住宅房屋按合法建筑面积计算。
“拆除一房多用途的房屋,按户口冻结时的主要用途确认。”
十三、第二十九条改为第三十条,第二款修改为:“住宅房屋使用人的安置,属于新开发的住宅建设工程,就地安置。旧城区改造的建设工程,住宅、住宅与非住宅混合的单体建筑,就地安置;非住宅,易地安置。”
第三款修改为:“非住宅房屋使用人的安置,属于污染环境和有害居民生活的单位,易地安置;国有商业网点,就近安置;其他非住宅房屋原则上就近安置,鼓励易地安置。”
十四、第三十一条改为第三十二条,第(一)项修改为:“就地安置的,按本办法第二十八条第二款规定的被拆除房屋的相应合法面积安置。对人均居住面积低于本市解困安置标准的,按本市解困标准安置,超过原面积部分,由使用人或其所在单位缴纳超面积安置费。”第(二)项的
“百分之二十五”修改为:“百分之三十”。第(三)项的“百分之四十”修改为:“百分之六十”。
十五、第三十三条改为第三十四条,第一款修改为:“使用人的安置房屋超过正常安置面积的部分,由使用人或其所在单位缴纳超面积安置费。”
十六、第三十四条改为第三十五条,增加一款作为第一款:“拆迁人提供的成套住宅房屋,其配套设施使用面积不得低于十二平方米。”
原该条内容作为该条第二款。
十七、删去第四十四条。
十八、删去第四十七条。
十九、增加一条,作为第四十七条:“市人民政府可以根据本办法制定实施细则。”
此外,根据本决定修改内容对条款顺序和部分条文的文字作相应的调整和修改。
《济南市城市建设拆迁管理办法》根据本决定作相应的修正,重新公布。
本决定自公布之日起施行。



1995年6月14日

南平市人民政府关于印发南平市早餐工程管理暂行规定的通知

福建省南平市人民政府


南平市人民政府关于印发南平市早餐工程管理暂行规定的通知
南政综〔2008〕62号


各县(市、区)人民政府,市直有关单位:
  经市政府研究同意,现将《南平市早餐工程管理暂行规定》印发给你们,请认真遵照执行。
南平市人民政府
二○○八年三月二十六日

南平市早餐工程管理暂行规定
第一条为发展我市早餐工程,规范早餐工程的管理制度,维护经营者和消费者的合法权益,拓展我市就业渠道,切实将早餐工程办成为民办实事项目,根据国家有关法律、法规和政策,结合我市实际情况,制定本暂行规定。
第二条从事“南平市早餐工程”食品生产经营企业(以下简称企业)应符合下列条件:
(一)在本市工商行政管理机关登记注册,具备企业法人资格。
(二)具备早餐食品生产能力,能为50个以上早餐网点提供食品,并实行食品统一配送等一条龙服务。
(三)企业应有专门的早餐生产场所,其生产场所应符合有关法律、法规要求,依法取得有效的《卫生许可证》,有健全的企业生产经营管理制度。
(四)企业制作的食品原料必须符合国家和行业规定的相应标准和要求,其中色素、防腐剂、甜味剂等食品添加剂的使用必须符合《食品添加剂使用卫生标准》。经营早餐食品要进行包装销售,使用的食品包装材料要符合国家有关规定,外包装要标明厂名、厂址、出厂日期、保质期、食品标准、食用方法以及维护公共卫生标识等。
(五)企业应配备食品专用运输车辆、食品周转箱及食品销售车。在食品运输过程中要切实做好保洁、保鲜、保温、防污等措施,并建立食品专用运输车辆、食品周转箱及食品销售餐车定期消毒制度。
(六)企业必须采用国家规定的标准作为食品生产和检测的依据。要建立食品留样室,各种食品要按有关规定留样。
(七)企业要全面负责食品的卫生、质量和安全等责任,并做好所属各网点经营者的管理工作,确保食品进货渠道畅通,杜绝“三无”食品进入早餐工程。
(八)企业应承担所属早餐经营网点所应承担的法律责任。
第三条从事“南平市早餐工程”网点经营者应符合下列条件:
(一)网点经营者应属于市商业贸易办公室依法核定的“南平市早餐工程”食品生产经营企业的员工或者与该企业签订有特许经营协议,持有该企业相关证明和卫生部门认定的健康证。
(二)早餐流动车必须由早餐生产经营企业统一制作,符合国家有关规定要求。餐车上应有“南平市早餐工程”标识、企业名称、编号、经营地点、经营时间等内容。
第四条早餐网点经营者应遵守下列规定:
(一)经营食品要由所属的早餐生产经营企业统一配送,不得从其他渠道进货,严禁销售“三无”等不安全食品。
(二)遵守有关法律、法规规定以及所属的早餐生产经营企业规章制度,并且不得将网点经营权进行任何形式的转包或转让。
(三)做好餐车保洁工作,维护好网点周边的卫生,不得扰民。
第五条流动早餐网点主要设置在周边固定餐点较少的新村楼院前、院校周边、社区内及不影响交通的较偏僻的路段上,不得设置在滨江路、八一路、中山路、解放路、人民路、朝阳路、天河巷(“六路一巷”)等主干道上。流动早餐网点的地点由市商业贸易办公室、城市建设监察支队和公安局交警支队等部门联合审定,实行动态管理和一年一审定的办法,其他单位和个人不得擅自设置或改变网点位置。
第六条早餐经营时间统一在每天上午5:00-9:30。
第七条有关职能部门按下列规定履行职责:
(一)市商业贸易办公室负责牵头组织对全市早餐供应网点进行总体规划和总量控制;负责牵头组织对生产经营企业的行业管理,核发“南平市早餐工程”资格证明及标识;负责牵头组织网点的设定,确保“早餐工程”健康、有序发展。
(二)延平区各街道办事处按属地管理原则,配合做好协调、服务、管理工作。
(三)工商、卫生、质监、城监、交警、公用事业等各有关部门按照各自职责分工加强监督管理和服务工作。
第八条任何单位或个人不得以任何名义对经营早餐工程的企业和网点经营者进行乱摊派、乱收费,违者将依法给予严肃查处。
第九条早餐食品生产经营企业使用“南平市早餐工程”标识的资格由市商业贸易办公室牵头组织有关部门每年审核一次,每年一月份为审核时间。
企业应在指定位置悬挂“南平市早餐工程”标识。
第十条企业在生产经营过程中,如有违反国家法律、法规、政策及本暂行规定的,由相关管理部门依法予以处理。情节严重的,按协议规定取消其使用“南平市早餐工程”标识及经营早餐食品资格,收回“南平市早餐工程”标识,并禁止其三年内再次取得“南平市早餐工程”项目经营资格。
第十一条本规定适用于南平市区(即延平区各街道办事处范围内)。
第十二条本规定自颁布之日起施行。