企业家如何防范法律风险•之二

企业家如何与政府保持“良好”关系

唐青林 项先权


企业家切忌僵化与政府的工作关系
　　在今日中国这样一个急剧转型、快速发展的社会中，企业在经营过程中总会有这样或者那样一些问题。没有一点问题的企业，可以说几乎不存在。企业家与相关政府部门保持良好的工作关系，彼此或将相安无事；但是若关系僵到一定程度，企业则有可能“出事”。
　　《中国青年报》曾经刊登的一篇文章《企业家告赢区政府后反因“妨害作证罪”被判刑》，报道了四川企业家马昌华因为告赢区政府，反而因“妨害作证罪”被判有期徒刑一年六个月的案件。
　　马昌华是四川达州一家集体企业的负责人。他打行政官司告赢了区政府，可是他却没有及时得到赔偿。万般无奈之下，马昌华向四川省委领导写信求助说：“法院判决再好，不执行就是一纸空文……民告官，老百姓是弱者……恳请领导在百忙之中关心过问一下此事，我们再也拖不起了。”信件引起了中共中央办公厅督查室的关注，该机构给四川省委督查室发了转办件，后者又给达州市委督查室发文要求认真处理。鉴于达州市中院执行不下去，四川省高院2005年10月决定由邻近的巴中市中院异地执行该案。巴中市中院追加通川区政府为被执行人，并扣划了通川区政府的银行存款55万元。巴中市中级人民法院的工作，使得案件的执行步伐大大加快。但扣划了通川区政府的55万元之后不到3个月，马昌华即被通川区公安分局拘留。
　　被羁押9个月之后，被通川区人民法院2006年10月17日以妨害作证罪判处马昌华有期徒刑3年。马昌华不服，向达州市中级人民法院提出上诉。最终马昌华被达州市中级人民法院以“妨害作证罪”判处有期徒刑一年六个月。
　　马昌华打赢行政官司并且“不知天高地厚”地申请法院强制执行，申请法院扣划通川区政府的银行存款55万元，在马昌华这个案件中马昌华被以“妨害作证罪”判刑，究竟是否有因果关系？作者无法进行实地考证。
　　在目前中国特色的政治体制和经济体制中，行政力量仍占主导地位，任何巨商巨贾都切忌僵化与政府的工作关系。尤其是不要轻易去和政府打“行政官司”。自古以来，好商不和官斗。因为你所要进行的官司本身可能会赢，但那样只能“痛快一时，痛苦一世”。诉讼结束之后，你的企业将来还要在当地生存。赢了诉讼后，你自身以及你所经营的企业就可能会遇到一些不必要的麻烦。
企业家与政府官员最佳境界是若即若离
　　自古以来，“官”代表了一种决策性、垄断性的资源。温家宝总理在一次讲话中提出，一些不法商人盯住政府工作人员手中的权力，使出各种手段拉拢腐蚀，官商勾结，损害国家和人民的利益。
　　中国改革二十年来，由于一段时期政府权力直接介入经济、直接进入市场，一些企业为了拿到资源(特别是稀缺资源，例如房地产开发商拿地)，通过向官员行贿、“资本和权力的结合”，产生一些权力寻租、官商勾结的行为。官员与企业家“联姻”，是中国转型时期的特色现象，很容易导致企业家成为落马官员的陪葬牺牲品。
　　在中国目前这种特殊的政治环境、商业环境中，商人如何处理商与官的关系？作者认为最佳境界就是“若即若离”，不能太远也不能太近。太远得不到政府应有的政策支持，太近容易“出事”。为了企业最佳的经营状态，开展必要的公共关系是非常必要的，这有利于争取资源。但是切记不能用非正当的手段，与政府官员保持过分密切的关系。如果使用非法的手段换取与政府的特殊关系，企业的发展会非常脆弱。如果企业家靠着官商结合，表面上可能会快速发展，但是最后很可能败于官商结合，沦为阶下囚，最终企业难免倒下去。
　　行政权力介入过多的市场，只能造成更多富豪“落马”。真正实现市场化，整个市场公开、透明地配置资源、避免权力寻租，可以最大范围地避免腐败、避免企业家因为和权力走得过近而“出事”。资本与权力走得太近，非常容易出事，而且一旦出事就是大事。这种案例很多，有古代的也有现代的。下面我们分别讲述一个现代的案例和一个古代的案例。
企业家要懂政治不要搞政治
　　2008年12月20日，在杭州举行的“2008年企业家法律风险管理研讨会”上，浙江省工商联正厅级巡视员郑明治曾经提到：企业家要懂政治，但是不要搞政治。你们看看“政治”两个怎么写？“政治”的“政”左边是一个“正”右边是反“文”。就是说，“政治”不是正就是反；“政治”的“治”是三点水加一个台。所以，搞政治的不是上台就是下水。不对吗？今天，企业家就是要懂政治，这样你的企业才会发展好，才会发展大，但是，你去搞政治迟早把自己的企业搞死。
　　举一个例子，有很多企业家在当地参政议政，有一些发言权。
　　但是请注意：政府换届、党委换届征求企业家的意见，企业家不要多说、不要乱说。你可以简单说“我们听党的话、按照市委的意见、按照组织的意见办”。你千万不要说“哎呀，这个副市长不行，我们企业家要另外提一个跟我们关系比较密切的，比较了解的某某某，把原来市委定的那个人名单拿掉”、“叫经贸局的局长某某来当”或者“叫发改委主任来当”。
　　这样说话的企业家，很容易陷入不该管的事情中，最后很可能是会吃苦头的。
现代案例：上海社保基金案中多名企业家落马
　　一个高官落马，必然会有一批企业家“陪葬”。高官傍大款、大款傍高官，都存在巨大的法律风险。在陈良宇案、王宝森案、成克杰案、胡长清案等案件中，陪葬的企业家不在少数，其中当属上海社保基金案最为典型。
　　在震惊中国政坛和商界的上海社保基金案中，从政府官员到公司董事，官商勾结程度让人触目惊心。
　　上海社保局挪用社保资金给地产商用于开发房地产；拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的上海福禧投资控股有限公司用于收购沪杭高速公路的权益；拆借社保资金约10亿元给新黄浦公司进行旧城改造工程；拆借8亿多元社保资金给上海新华闻投资有限公司用来收购新黄浦股权。
　　因为该案落马的官员和商人有上海市委书记陈良宇、陈良宇秘书秦裕、上海社保局局长祝均一；随之落马的企业家有张荣坤(上海福禧投资控股有限公司董事局主席)、王成明(上海电气集团董事长)、吴明烈(上海新黄浦董事长)、韩国璋(上海电气副总裁)、严金宝(上海闵华实业联合发展有限公司董事长)、陆天明(上广电房地产有限公司总经理)……
古代案例：红顶商人胡雪岩深陷官场斗争最终破产
　　“从政要学曾国藩，经商要学胡雪岩”，可见胡雪岩是一个非常成功的商人，成为商人学习的榜样。在中国古代的著名富豪中，莫不是沿着“官商结合”之路辉煌腾达的。胡雪岩成功的秘诀也在于官商勾结。
　　但是，“人在江湖漂，哪有不挨刀”。红顶商人胡雪岩却最终因为和朝廷要员左宗棠过从甚密，由于得罪了朝廷其他要员如李鸿章、张之洞等人，最后身不由己地深陷于官场斗争中，终于破产。他的败亡最主要的原因是政治斗争，是官场斗争的牺牲品。终其一生，正可谓“成也萧何，败也萧何”。
　　胡雪岩幼年丧父，家境十分贫寒，他依靠其先前资助并后来当官的王有龄发迹。后又攀附上更大的政治靠山左宗棠。左宗棠不但给胡雪岩经商很多方便，还亲自向朝廷保荐了胡雪岩。最后胡雪岩官居二品，朝廷赏穿黄马褂、赐红顶戴。胡雪岩由此变成红顶商人。
　　攀附上左宗棠后，胡雪岩的能量不能同日而语。戴了官帽的胡雪岩经营范围非常广泛，甚至涉及军火等等战略物资，当时最赚钱的生意他几乎全都囊括了。他的个人资产在高峰期一度超过清政府国库储备金。但是，由于胡雪岩在事业上鼎力帮助左宗棠(胡雪岩在上海与洋商交道打得火热，借洋债、买武器，帮助左宗棠西征立功)，遭到朝廷大臣李鸿章的仇恨。
　　当时清代的“官商同盟”除了左宗棠和胡雪岩这一对之后，紧接着很快就有官员李鸿章和商人盛宣怀这另一对搭档。在政治上，左宗棠与李鸿章常常唱反调；在商业界，胡雪岩和盛宣怀你争我夺。
　　考虑到胡雪岩是左宗棠身边一个举足轻重的人物，李鸿章认为要在政治上斗过左宗棠，必须先挤垮他身边的胡雪岩。经过深思熟虑，李鸿章及盛宣怀等提出：“排左先排胡，倒左先倒胡”。
　　李鸿章和盛宣怀于是趁左宗棠不在两江、胡雪岩的阜康钱庄空虚之际，指使手下散布谣言导致人们纷纷到胡雪岩的阜康钱庄挤兑。挤兑风潮后，阜康钱庄因为存银不足而不得不关门。胡雪岩的钱庄因挤兑而破产后，盛宣怀又设计使胡雪岩的生丝生意破产。破产后的胡雪岩被查抄革职，失去了红顶。
　　笔者认为，胡雪岩的故事发生在晚清，但现代社会完全可能重演。今天的企业家们应该“不找市长找市场”，努力追求阳光下的利润，切不可走捷径。胡雪岩之类的红顶商人在现代法制社会有很大法律风险。靠金钱、美女把一些官员“摆平”，也许能够挖到“第一桶金”，但不可能长期成功。合法经营的企业才会基业长青！

注：本文为“企业家法律风险防范”系列文章之一，系列文章的部分内容摘自作者于2008年11月在北京大学出版社出版的《企业家法律风险防范》（MBA、EMBA教材）。本文首次刊登于《法制日报•周末》。

注：
1、本文首次刊登于《法制日报•周末》，作者为唐青林（北京市安中律师事务所律师）、项先权（浙江新台州律师事务所律师）。
2、本文为“企业家法律风险防范”系列文章之一。主要内容摘自作者于2008年11月在北京大学出版社出版的《企业家法律风险防范》（MBA、EMBA教材）。

■唐青林 北京市安中律师事务所律师
■项先权 浙江新台州律师事务所主任
湖南省张家界市人民政府


张家界市人民政府关于贯彻实施《湖南省行政程序规定》的通知



张政发〔2008〕11号

　　

各区县人民政府，市政府各局委、各直属机构：

2008年4月17日，省人民政府制定发布了《湖南省行政程序规定》（省政府令第222号，以下简称《规定》），将于2008年10月1日起施行。为切实做好《规定》的贯彻实施工作，根据《湖南省人民政府关于贯彻实施〈湖南省行政程序规定〉的通知》（湘政发〔2008〕17号）精神，结合我市实际，现通知如下：

　　一、积极做好宣传、学习和培训工作

一是组织开展《规定》的宣传活动。各级人民政府要结合实际制订宣传方案，通过电视、报纸、政府门户网站等形式，大力宣传《规定》的基本精神、主要内容和重大意义，切实增强各级行政机关及其工作人员贯彻执行《规定》的责任感和自觉性，使公众了解《规定》的各项制度，为《规定》实施营造良好的舆论氛围。　　

二是领导干部特别是主要负责人要带头学习《规定》。各级人民政府及其工作部门的领导干部要通过政府常务会议、局（委办）务会议、专题法制讲座等形式，及时组织学习《规定》，确保在2008年10月1日《规定》施行之前全面完成集中学习《规定》的任务。

三是抓好培训工作。实行市、区县两级培训，具体由政府法制部门和部门法制机构组织实施，相关部门予以配合。市人民政府法制部门负责培训本级人民政府工作部门的主要负责人、分管负责人、法制机构负责人，其他工作人员由所在部门法制机构负责培训。区县人民政府法制部门负责培训本级人民政府工作部门和乡镇人民政府的工作人员。行政程序知识纳入领导干部任职前法律知识考试和测试、公务员培训的重要内容，列入公务员录用考试的内容。　　

二、认真执行重大行政决策程序

　　一是建立重大行政决策程序制度。坚持依法决策、科学决策、民主决策的原则，建立健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的重大行政决策机制。县级以上人民政府要对本级政府重大行政决策的具体事项、量化标准和具体操作规则作出规定，并向社会公布。县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府的重大行政决策程序，要参照《规定》执行。

　 二是强化对行政决策的监督。实行重大行政决策的后评价制度，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正行政决策存在的问题，减少行政决策失误造成的损失。建立行政决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序的行政决策行为，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照有关规定，对负有领导责任的人员或者直接责任人员给予处理和处分。

　　三、抓紧落实规范性文件制定程序

　　一是完善规范性文件管理制度。各级人民政府及其工作部门要根据《规定》和省、市有关规范性文件管理办法，制定和完善本地区、本部门规范性文件管理制度。

　　二是实行“三统一”制度。自2008年10月1日起，对县级以上人民政府及其工作部门制发的规范性文件进行统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、编号、公布的，一律无效。

　　三是开展规范性文件的清理工作。自2008年10月1日起，依照《规定》实行规范性文件有效期制度。现行规范性文件发布实施满5年，标注“暂行”、“试行”的规范性文件发布施行满2年的，一律自动失效。各级人民政府及其工作部门要安排专人对2001年清理后确定为有效的规范性文件，以及2001年清理后到2008年9月30日新发布的规范性文件全面进行清理。已经失效的，要记录在案；需要继续施行的，应当重新公布；需要修改的，抓紧进行修改。对不符合法律、法规、规章和国家方针政策，或者相互抵触，依据缺失以及不适应经济社会发展要求的文件，特别是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理结束后，要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。清理工作要抓紧进行并按时完成，特别要防止出现因规范性文件失效造成有关行政管理工作无据可循的现象。

　　四、严格实施行政执法程序

　　一是严格落实行政执法的基本程序。自2008年10月1日起，各级行政执法机关实施行政执法活动，在遵守相关法律、法规和规章规定的执法程序的同时，要认真贯彻《规定》确定的执法基本程序。

　　二是努力提高行政工作效率。各级人民政府及其工作部门要全面落实法定期限办结制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办理制度、办理时限分解制度等。要在2008年年底以前，对本机关行政执法事项办结期限作出明确具体的规定，并向社会公布。对行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、商洽工作等内部行政事务，也要简化办事程序，明确办事期限，并向社会公布。要坚决克服和防止行政机关“不作为”和“缓作为”，对不履行法定职责和拖延履行法定职责的单位和个人实行责任追究。

三是严格遵守证据规则。自2008年10月1日起，各级行政执法机关在调查取证过程中，要严格遵守《规定》确立的证据收集、举证责任、证据采信、违法证据排除等证据规则，正确认定行政执法事实，并对以往调查取证的做法和规定进行认真清理、修订和完善。

四是加强对行政裁量权的管理。各级行政执法机关要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《规定》，尽快制定行政裁量权基准，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并及时向社会公开，杜绝行政裁量权的滥用。

　　五、大力推进政府信息公开

一是建立健全政府信息公开工作机制。各级人民政府及其工作部门要建立健全本机关政府信息公开制度，指定机构负责本机关政府信息公开的日常工作，抓紧清理本机关的政府信息，做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订工作。健全政府信息发布机制，严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时准确地向社会公开政府信息。　　

二是统一政府信息发布平台。县级以上人民政府要把政府公报、政府门户网站作为本级政府统一的政府信息发布平台。自2008年10月1日起，县级以上人民政府及其工作部门重大行政决策结果、制定的规范性文件和其他依法应当主动公开的信息，必须在本级政府公报或政府门户网站上统一公布。

　　六、不断完善和强化层级监督

　　一是完善监督检查的方式方法。县级以上人民政府要采取听取工作情况汇报、开展工作检查、行政执法评议考核、行政执法案卷评查、受理公众投诉举报、建立依法行政档案、公布行政违法行为等方式，切实加强对所属工作部门的行政行为的监督，不断改善监督效果。监察、法制、人事等部门要加大监督检查力度，确保监督工作落到实处。

　　二是加强对群众举报和投诉的处理。要建立健全举报投诉制度，完善行政效能投诉机制，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，要认真调查核实，及时依法作出处理。对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。县级以上人民政府及其工作部门，以及政府法制、监察部门对行政违法行为，要及时责令或建议自行纠正；不及时纠正的，要依照职责权限及时作出责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等处理。对打击报复检举曝光违法或者不当行为的单位和个人，要依法追究有关人员的责任。

　　三是对行政违法行为实行责任追究。在实施行政决策、行政执法和其他行政行为过程中，因故意或者重大过失导致行政行为违法且产生严重后果的，要按照实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的原则，对有关行政机关及其工作人员酌情给予行政处理和行政处分。

四是加强行政复议和应诉工作。要充分发挥行政复议在行政程序实施中的监督作用和化解社会矛盾、维护稳定的作用，改进复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，健全市、区县两级行政复议机构，充实复议工作人员，提高复议能力，认真做好应诉工作，鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉。　　

　　七、切实加强组织领导

一是建立组织领导机制。各级人民政府及其工作部门要统筹安排，突出重点，强化措施，切实加强对《规定》贯彻实施的组织领导，确保行政程序建设工作不断取得成效。贯彻实施《规定》的工作，实行行政首长负责制，行政主要负责人要亲自抓，分管负责人具体抓，要把此项工作纳入重要议事日程。县级以上人民政府及其工作部门都要成立行政程序建设领导小组，由主要负责人任组长，分管法制工作的负责人任副组长，统一组织、领导、协调本地区、本部门的行政程序建设工作。

二是明确职责分工。县级以上人民政府办公室要组织落实行政决策程序、行政公开，并具体负责确定重大行政决策的具体事项、量化标准和具体操作规则，建立健全行政决策智力和信息支持系统等相关工作。政府法制部门要发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的作用，负责组织宣传学习培训、创办示范单位和加强配套制度建设等工作，具体承担重大决策合法性审查或论证、规范性文件管理、规范行政执法、层级监督等有关工作任务。监察机关要积极做好《规定》实施的监察工作，并负责行政效能监察、裁量权量化、制定办事期限和有关责任追究等工作。机构编制部门负责做好行政机关机构设置、职能配置及相关监督检查工作。人事部门负责做好政府绩效评估、公务员培训、公务员录用中的行政程序知识测试、有关责任追究等工作。财政部门要做好《规定》实施的经费保障工作。审计、物价、司法部门要按照各自职责做好相关工作。政务服务中心负责督促落实法定期限办结制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办结制度、办理时限分解制度等。信息化办负责组织协调电子政务建设和在政府门户网站上的政府信息发布工作。电视、报纸、政府门户网站等媒体负责做好宣传报道工作。县级以上人民政府其他工作部门要在各自的工作中，组织实施好《规定》确定的行政程序。

三是创办典型示范单位。根据省人民政府要求，市人民政府确定市劳动保障局、市工商局、市公安交警支队、永定区为行政程序建设示范单位，市行政程序建设领导小组对示范单位进行指导、督促和检查。

　　四是加强政府法制队伍和机构建设。各级人民政府要进一步健全法制机构，使政府法制部门的机构设置、人员配备与工作任务相适应，不断加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。在配备行政机关各级领导干部中，要充分注重干部的法律素质，注意选拔政治思想好、业务能力强、法律素质高的干部充实到行政机关领导岗位。政府法制部门及其工作人员要切实增强做好行政程序工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好各级政府领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。



张家界市人民政府

二○○八年九月十九日