湘潭市建设工程质量监督办法
湖南省湘潭市人民政府
湘潭市人民政府文件
潭政发[2001年]9号
湘潭市人民政府关于印发《湘潭市建设工程质量监督办法》的通知
各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市属和驻市各企事业单位：
《湘潭市建设工程质量监督办法》已经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。
二00一年四月十二日
湘潭市建设工程质量监督办法
第一章 总则
第一条：为适应社会主义市场经济的需要，规范和强化政府质量监督行为，确保建设工程质量，根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》及有关法律、法规、规章制定本办法。
第二条：凡在本市行政区域内从事新建、扩建、改建等建设工程的有关活动及实施对建设工程质量监督管理的行为，必须遵守本办法。
第三条：实行政府工程质量监督制度，由建设行政主管部门委托建设工程质量监督机构（以下简称“质监机构”）对建设工程质量依法进行监督。
第四条：质量监督机构实行站长负责制，工程项目质量监督实行质量监督工程师负责制。 第五条：工程质量监督工作应对工程项目合法性和建设各主体的质量行为及实物进行监督，实物监督的重点为结构及使用安全、影响使用功能等。
第二章 建设工程质量监督的内容
第七条：工程项目合法性的监督
1、建设程序
（1）监督建设工程严格按基本建设程序即先勘察、后设计、再施工进行；
（2）通过对建设工程施工许可、隐蔽工程验收、地基（含桩基）基础验收、主体结构验收、工程竣工验收等过程中的有关资料进行检查，监督建设工程施工按法定程序进行。
2、承发包行为
抽查勘察、设计、监理、施工、半成品、设备供应等合同及合同的执行情况。
3、从业资格
（1）项目建设各方法定代表人、项目负责人、项目组织机构的合法文件；
（2）建设、监理单位有见证送检人员的合法证明；
（3）勘察、设计单位注册执业资格；
（4）监理单位监理工程师的注册执业资格；
（5）施工单位项目经理的从业资格、质检员、材料员、各专业工程操作人员的上岗证书。
第八条：工程建设各方质量行为的监督
1、建设单位
（1）依法委托监理；
（2）设立适应项目建设的管理机构，执行有关工程建设方面的法律、法规；
（3）项目管理过程中，无干扰监理正常工作、肢解工程、违法发包的行为；
（4）无指定施工单位购入不合格建筑材料、建筑构配件、设备或者指定生产厂家、供应商的行为；无明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的行为。
2、勘察、设计单位
（1）勘察报告和资料完整、规范、准确，能够满足设计要求且签发手续合法、齐全；
（2）施工图的质量和深度符合法规、工程建设强制性标准及有关技术标准的要求，签发手续完整、合法；
（3）设计修改、变更签发及时，手续完整、合法，参加工程结构验收及竣工验收；
（4）认真进行设计技术交底，及时处理设计问题，积极配合施工；
（5）按规定派设计代表驻现场服务，参加结构工程及竣工验收；
（6）无违规指定材料和设备的生产厂家、供应商；
（7）积极参与工程质量事故分析，并对因设计造成的质量事故提出相应的技术处理方案。
3、监理单位
（1）建立符合规定、专业人员配套齐全的项目管理班子，落实总监负责制；
（2）制定完整的监理计划，编制监理月报；
（3）组织图纸会审，设计交底，审查施工组织设计；
（4）严格按照法律法规、规范、标准和合同对施工
（5）严格执行材料、设备见证检验和联合验收制度；
（6）实施旁站、平行、巡视检查的监理方式；
（7）及时核查工程的质量保证资料的真实性和齐全性；
（8）及时组织隐蔽工程验收、中间验收，协助建设单位进行竣工验收，做到验收真实、准确，手续完整、合法；
（9）执行工程例会制度，有完整的会议纪要；
（10）检查施工单位或专业测绘单位按要求进行的建筑物沉降观测；
（11）检查施工单位为避免施工过程对周围建筑物结构的影响所采取的措施及效果；
（12）监理日记、监理档案规范、真实、齐全；
（13）无指定材料、设备的生产厂家、供应商；
（14）发现使用不合格材料、设备和发生质量事故，及时组织处理并按规定程序上报；
（15）发生质量事故要认真追查现场监理人员的责任，并将情况如实上报。
4、施工单位
（1）建立职责明确，各专业、工种齐全的项目管理班子，落实项目经理负责制；
（2）建立质量安全责任制，各级管理人员责任制、质量安全检查制度；
（3）编制合理、完备的施工组织设计，重要的分项工程应单独编制施工方案；
（4）建立技术交底制度；
（5）建筑材料执行先试后用制度和准用证制度；材料、设备进场联合验收见证取样制度；
（6）严格执行法规、工程建设强制性标准及有关技术标准，并按施工图、施工组织设计施工；
（7）隐蔽验收、分项工程自检记录真实、可靠、手续齐全；
（8）按要求对建筑物进行沉降观测或配合专业测绘单位进行沉降观测；
（9）对施工过程中可能对周围建筑物结构造成的影响采取有效的防范措施；
（10）建立工程例会制度，如实填写施工日记；
（11）对于弄虚作假、使用不合格材料、发生质量事故等违法违规行为认真自查自纠并如实上报。
第九条 实物监督
1、必须监督内容
（1）设计交底；
（2）地基验槽，桩基验收；
（3）地基基础、主体工程的验收；
（4）重大技术问题的处理；
（5）建筑物的沉降观测；
（6）施工过程对周围建筑结构的影响；
（7）根据工程特点对涉及结构安全的重要部位必须监督的内容。
2、抽查监督内容
（1）桩基础，按规定的比例对桩身完整性和承载力进行抽检；
（2）基础、主体工程，按规定的比例对砼构件强度进行抽检；
（3）对质保资料进行抽检；
（4）对原材料进行抽检检验；
（5）对防水工程、建筑设备安装等易产生质量通病的工程进行抽查；
（6）监督人员认为有必要抽查的其他内容。
第十条 工程验收监督
1、对桩基础、地基基础、主体结构的验收和工程竣工验收实施重点监督。
2、已具备竣工验收条件的工程，建设单位收到施工单位提交的工程竣工报告后，要组织专家组成验收组，制定验收方案，在验收七个工作日前将有关情况书面报告负责监督该工程的质监机构。
3、质监机构对工程竣工验收进行现场监督。
4、竣工验收合格后，建设单位签署《竣工验收报告》，并在验收合格之日起15天内向备案机关办理竣工验收备案手续，然后凭加盖备案机关公章的工程竣工验收备案表、施工单位出具的工程质量合格证书及其他有关文件到房产管理部门办理房屋产权手续。
5、质监机构应在竣工验收合格之日起5日内向工程竣工验收备案机构报送《工程质量监督报告》，此报告应由负责监督该项目的质量监督工程师及质监机构负责人签字。
第十一条 工程质量事故处理的监督
1、发生工程质量事故的，监理单位（建设单位）应及时报质监机构和建行行政主管部门。
2、质监机构应责成有关单位对事故组织调查、鉴定和处理，并监督调查、鉴定和处理过程。
3、质监机构根据监督处理情况出具《质量事故处理监督报告》，视情况报建设行政主管部门。
第十二条：工程质量投诉的处理
1、质监机构接到质量投诉后，应立即派人进行调查。
2、根据质量投诉情况，可责成建设单位（开发商）委托相应的有资质的设计单位及检测机构进行鉴定处理。
3、根据鉴定结论，出具《质量投诉处理报告》，责成责任单位进行处理并监督其处理结果。
第三章 监督工程程序
第十三条 建设单位按规定办理受监手续，按规定交纳监督费，同时应提交下列文件：
（1）勘察、设计、施工和监理单位资质证书复印件；
（2）工程地质勘察报告和施工图纸；
（3）施工图审查机构审查批准书；
（4）标书中的施工组织设计和施工方案；
（5）施工合同副本。
第十四条 质监机构在受理监督后应尽快指定监督小组，制定监督计划，并在一周内分别发送至建设、监理、设计和施工单位。监督计划须经质监机构负责人签字并加盖公章。
第十五条 监督计划主要应包括以下内容：
1、质监机构根据有关法律、法规、规章应具有的权利、责任和义务。
2、根据第二章的监督内容和有关技术规范、标准和规程，结合具体工程的设计文件和施工组织设计、施工方案编制监督计划。监督计划中应明确必检项目和抽检项目。
3、监督计划中应写明负责该工程监督小组成员、监督工程师的姓名和联系电话。
第十六条：监督人员按照监督计划执行监督任务，检查结果应及时记录，并归入监督档案。
第十七条：工程竣工后，各监督小组要提交《工程质量监督报告》，并由监督工程师签字，经质监机构领导审定后，归入监督档案，同时上报一份给备案机关。
第四章：监督工作文书
第十八条：《责令整改通知书》：有关质量责任主体的质量行为已经违反了质量规定，对工程实物质量已构成现实或潜在威胁，工程实物已经形成质量隐患或问题，分部或分项工程已形成不合格品，材料监督抽检不合格，责令其限期整改至消除隐患或达至合格标准，由质监机构技术负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第十九条：《局部停工整改通知书》：施工现场存在对工程质量构成严重威胁的行为，责令局部停工，限期整改；由质监机构负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第二十条：《复工通知书》：有关质量责任主体已按《局部停工整改通知书》的要求整改并达到合格标准，可以恢复施工。由质监机构负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第二十一条：《桩基工程质量监督报告》、《地基基础工程质量监督报告》、《主体结构工程质量监督报告》、《单位工程质量监督报告》，以上监督报告作为质监机构内部监督档案内容。
第二十二条：《质量事故处理的监督报告》：将对质量事故的调查、鉴定、处理过程的监督情况，视情况报建设行政主管部门。
第二十三条：正式的文件、公函等，用于上述文书中所不能涵盖的与工程质量管理有关的其他内容。
第二十四条：市、县（市）质监机构必须建立监督档案制度。监督档案应包括：监督登记表、监督计划、重要会议纪录（或纪要）、质量事故及质量投诉处理情况报告、材料抽检及现场检测报告、监督工作记录、各类监督工作文书和工程质量监督报告、监督总结。
第五章 监督组织形式
第二十五条：质监机构原则上应以集体监督方式为主进行监督。即不少于两人。
第二十六条：各质监机构可根据自身情况组成若干监督小组，小组负责人应为监督工程师。
第二十七条：监督小组应按照第二章的规定，在工程建设过程中完成监督工作的所有内容，不得有缺项漏项的情况发生。
第二十八条：每次监督检查的内容、检查结果、违规行为的处理、检查日期、检查人员都要有明确记载，监督工程师和参加检查的人员要在记录上签字。
第二十九条：质监机构应在内部设立监督管理部门，由质监机构领导牵头，不定期对各监督小组的工作进行抽查。
第六章 监督工作管理
第三十条：市建设行政主管部门负责对全市工程质量监督工作进行统一管理和监督，并应建立有效的监督管理机制，保证监督工作的公正性和高效性。
各县（市）建设行政主管部门在全市建设行政主管部门的指导下，负责对本县（市）工程质量工作进行管理和监督。
第三十一条：全市监督工程师的上岗培训和资格确认工作近规定办理。未取得资格证书的，不得从事质量监督工作。
第三十二条：质监机构应制定监督人员考核制度，对监督人员的奖惩作出明确的规定，还应建立廉政制度和监督行为过错追究制度。
第三十三条：质量监督机构的监督人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的依法给予行政处分，并调离监督工作岗位。
第三十四条：市、县（市）质监机构在监督工作内容、监督组织形式、监督工作管理、监督工作程序、监督管理文书等各个方面应统一。应执行相关的技术规范、规程和标准，执行尺度应协调一致。
第三十五条：市质监机构负责全市监督人员的日常培训工作，应定期进行法律、法规和技术标准的培训，并应对各县（市）质监机构进行业务指导。
第七章： 附则
第三十六条：本办法由湘潭市建设委员会负责解释。
第三十七条：本办法自2001年4月1日起执行。
一、国内法层面上的“纳入原则”
“纳入原则”（the doctrine of incorporation)可较为直白地表述为：“普通法司法管辖区会吸收国际习惯法，令其成为普通法的一部分。”[1]该原则在关于国家豁免问题的刚果（金）案中获得香港特区高等法院上诉法庭的接纳。但在回归以来香港特区的司法实践中，尚未出现终审法院适用“纳入原则”的具体案例。该原则的渊源最早可以追溯到十八世纪上半叶。[2]英国枢密院在1939年的一宗诉讼案件中明确宣告，就任何司法问题，法院将“努力确定有关的规则是什么，而在找到该规则后，就会将之视为已纳入国内法律，只要该规则没有抵触成文法所制定或审裁机构最后宣告的规则即可。”[3]
从枢密院的上述结论可以概括地推定出以下关于“纳入原则”的基本要素：
其一，纳入权的主体是法院。纳入行为发生在法院的司法审判实践过程中，具有极为鲜明的司法实用主义色彩。在普遍实行行政、立法和司法权分立制度的各普通法司法管辖区（包括香港特别行政区），除了拥有审判职能的各类司法机构外，这一权力的行使不可能由其他机构代替。
其二，行使纳入权的目的是确认与司法问题或争议有关的规则。从另外角度讲，这也是行使纳入权的前提条件之一，因为如果国内法中有关规则已经存在且含义清晰明确，法院便必须适用该规则，从而失去了作出纳入决定的动力和借口。但这只是理论上的简单概括。在普通法国家的司法实践中，由于国家法律体系和制度的完整相当程度依靠法官的“司法造法”（judicial law—making）来支撑，“纳入原则”便成为非常实用、便捷的司法专业技巧之一，可以说与普通法上的“区别”（distinguishablity）技巧有异曲同工之妙，难免成为法院规避制定法的制约、甚至扩充自身权力的工具。[4]
其三，经纳入后，有关规则即成为国内法律或拥有国内法律的地位。值得指出的有两点：一是由于被纳入的规则性质上属于法官造法，所以它只能成为国内法中普通法的一部分，其地位与制定法不可同日而语，属于“下位法”；二是被纳入的规则不应被简单地理解为一成不变，而随着相关习惯国际法规则的改变不断处于变化之中。正如香港特区高等法院上诉法庭所认定的那样，“当国际习惯法改变时，普通法即会吸纳那些改变”。[5]
其四，有关规则被纳入的“但书”或前提是，它不能抵触成文法所制定或审裁机构最后宣告的规则。这包括两个方面的含义：第一，作为国内法中的普通法的一部分，被纳入的规则不能抵触制定法或成文法规则。其根本原因在于普通法国家普遍实行行政、立法和司法权分立的宪制制度，尤其是作为普通法鼻祖的英国的特殊宪制架构。根据英国的“议会主权”（Parlimentary sovereignty）原则[6]，议会的立法（制定法）相对于普通法具有压倒性的地位。对于宪法（无论成文或不成文宪法）而言，尤其如此。[7]制定法的上位法地位也在香港特区法院的司法审判实践中得到明确承认和接纳。[8]特区法院甚至在一宗涉及出入境问题的司法复核案件中裁定，制定法可以压倒《公民权利和政治权利国际公约》的某些条款。[9]第二，作为国内法中的普通法的一部分，被纳入的规则也不能抵触裁判机构最后宣告的规则。这主要基于普通法制度本身的特点，是在普通法领域内适用“遵循先例”规则的当然结果。至于对有关规则作出“最后”宣告的机构，不一定局限于终审司法机构，也应该包括对有关案件作出终局判决的同级司法机构。当然，细究一下，枢密院强调这一点未免也有些“画蛇添足”，因为如果国内法的普通法中已经存在经最后宣告的相关规则，那么审判法院行使纳入权力的前提条件就不复存在了。
结合上述分析，认为纳入原则“自动”适用的观点显然有些牵强。英国上议院首席大法官宾咸姆勋爵不大愿意接受“自动纳入原则”，并表示“国际法并非英国法律的一部分，而是其法律的其中一个来源”，就容易理解了。[10]
二、国际法层面上的“纳入原则”
1、“纳入原则”的前提条件——习惯国际法规则的判定。不容忽略的是，“纳入原则”的适用还有一个隐含的前提条件，即判定一项规则是否已经构成习惯国际法（CIL)。只有在某规则已形成习惯国际法规则的情况下，才有可能被法院吸纳为国内法规则而加以适用。紧接而来的问题是，谁有权来最终确定某项规则已经构成习惯国际法规则？从国际法的角度来看，答案非常简单：只有作为国际法主体的国家。但站在国内法的立场来考察，答案要相对复杂得多：因为此时有必要明确的是哪个国家机构或部门才能够行使这一权力，这不可避免地涉及主权国家的相关宪制安排。就普通法国家而言，答案似乎非常明了，即只有承担具体司法审判职责的司法机构才有权这么做，这表面上也符合普通法国家实施分权宪制的要求。然而，详究普通法相关制度尤其是“口径一致原则”（the principle of one voice）的发展历程，[11]结论恰恰相反：确定国家对外政策，包括通过承认和接受某项规则已构成习惯国际法从而为本国设定相应国际义务的部门，只能是行政机关，而非作为司法机关的法院。在部分普通法国家的相关司法实践中虽然曾经出现过争议，例如在《1976年外国主权豁免法》出台之前，就国家豁免问题美国国务院（代表行政权）和美国法院（司法权）之间曾屡屡产生矛盾和冲突。[12]为了化解矛盾，更出于维护美国自身外交利益的考虑，美国国会才最终决定“以立法方式把确定美国国家豁免政策方面的宪法责任从行政机关手中拿走，将依据《1976年外国主权豁免法》实施此政策的任务托付法院。”究其实，无论一个主权国家根据其宪制安排赋予哪一个机构或部门行使该权力，都属于该国的内部事务，不能也不应从任何意义上影响该国在国际法层面上的权利和责任。
2、“纳入原则”的例外——“持续反对者”原则。根据“持续反对者原则”（the concept of persistent objector），新出现的习惯国际法对持持续反对立场的国家而言没有约束力。该原则起源于1951年的英挪渔业案。挪威政府在该案中主张，某些声称的规则根本不是国际法的普遍原则；即便其构成国际法的普遍原则，也不适用于挪威，因为挪威“一贯而明确地对之表示拒不接纳。”[13]该原则构成对某一习惯国际法规则适用于特定主权国家的限制。[14]由于该原则直接关乎一项习惯国际法规则在普通法国家的国内法院中能否针对作为反对者的国家而被纳入国内法加以适用，它实际上构成了“纳入原则”适用的例外情形。这一立场在香港特区的相关司法实践中也数次得到确认。[15]
英国学者将“持续反对者原则”的要素归纳如下：其一，就某一现时通行的实际规则而言，国际法曾经给予各国更为广泛的权力或自由；其二，在上述规则形成的过程中或当其开始实施时，有关国家曾公开而一贯地宣称持有异议；其三，该异议立场得到了一贯奉行。[16]从普通法国家的相关司法实践看，除了上述要素外，尚有两点值得强调和重视：一是，严格来讲，只有拥有国际法主体资格的主权国家才有权作出反对，从而成为持续反对者；二是，如果一项规则已经构成国际法的强制规律（peremtory norm）,亦即强行法（jus cogens），那么有关国家就无权对其持反对立场。[17]
三、“一国两制度”框架下的“纳入原则”
在香港特区近年的相关司法实践中，就“纳入原则”的适用问题，频频出现应否由特区法院判定一项规则是否已经成为习惯国际法规则的争议，有人甚至提出中央政府“默示授权”（implied authorisation）的理据加以支持。[18]应该明确的是，上述争议涉及两个递进层次的问题：首先，判定习惯国际法规则的权力谁属？其次，在判定一项规则已经形成习惯国际法规则的前提下，香港特区的法院是否有权直接将其纳入特区法律加以适用？这些问题直接涉及香港特区的相关宪制安排，具有非常重要的现实意义。如上文所指出的，判断和承认某项规则是否已形成习惯国际法的一部分，直接涉及一个国家应否对其他国家乃至国际社会承担特定的国际义务，属于国家外交事务的权限和范畴，其行为主体只能是主权国家。这是从国际层面而言的，但充其量只回答了第一个问题。从国内层面讲，具体应由哪个政府部门或领土单位来行使该项职权，则取决于各国的宪法规定或宪制安排。因此，为了寻找上述问题的正确答案，有必要将“纳入原则”放在“一国两制”的宪制框架下进行考察，必须全面准确地理解和尊重《香港基本法》的相关规定。
通过对基本法有关条款的详细检视，我们难以找到关于判定习惯国际法规则权属的直接规定。那么，如何在这一“法律真空”的情况下，寻找合适的答案？为此，需要进一步审视基本法关于香港特区外交事务的宪制性安排。概括而言，基本法第13条就涉及香港特区的外交事务作出了“双轨制”的安排：其一，第13条第一款规定：“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。”其二，第13条第三款规定：“中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”[19]
为了正确理解上述安排，全面准确地认识和把握基本法作为授权法的特点，也为了明辩“默示授权”的观点，我们需要特别注意以下两点：其一，基本法是一部授权法，不存在所谓的“剩余权力”。[20]正如吴邦国委员长2007年6月6日在纪念《香港基本法》实施十周年的讲话中指出的那样：“香港特别行政区处于国家的完全主权之下。中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据基本法第二十条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的‘剩余权力’问题。”[21]其二，“再次”授权必须由有权机关以合法方式作出。基本法第20条规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”从此规定看出，对香港特区的有关授权，包括外交事务方面的授权，只能由全国人大、人大常委会或中央政府依法作出，根本不存在所谓的“默示授权”问题。明确了上述两点，就很容易理解和认识到，中央政府负责管理香港特区的外交事务和授权特区政府自行处理对外事务的安排不是平行的，而具有明显的主次先后之别。同时，上述两个问题的答案也就显而易见了：第一，判定习惯国际法规则的权力属于中央政府，根本谈不上由特区司法机构或行政、立法机构决定的问题；第二，在确定一项规则已经形成习惯国际法规则的前提下，该规则应否在香港特区适用，其决定权也在中央政府，谈不上所谓的“默示授权”问题。至于如何确定一项习惯国际法规则具体适应于香港的问题，则应严格遵守基本法的相关规定，例如基本法第19条、158条。值得商榷和提议的是，基本法第153条第一款明确规定：“中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要，在征询香港特别行政区政府的意见后，决定是否适用于香港特别行政区。”征询香港特区政府的意见，是基本法确立的以条约方式为香港特区设定新的国际义务的特殊程序安排，充分尊重和体现了香港特区的“一国两制”。鉴于中央政府判定和承认某规则是否构成习惯国际法规则，尤其是确定一项习惯国际法规则应否适用于香港的问题，将直接或间接地涉及香港特区的国际法律义务，有必要充分考虑和照顾香港特区的特殊情况和利益。秉承第135条规定的宗旨，在此情形下主动征询香港特区政府的意见和建议，应该值得推荐和尝试。
总之，上述有关答案也构成“纳入原则”在香港特区司法机构，尤其是在终审法院加以适用的前提和限制条件。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。