城管公物警察权之分解研究：交通运输

刘建昆


　　国家对交通运输的管理，实际上是随着道路公物的发展而发展出来的。道路或者公路，是行政法—公物法理论上的典型公物。与其他国家一样，我国的《公路法》同样也是公物立法的范本。尽管《公路法》并没有排除在城市的适用，但是由于实际上负责的行政机关不同，城市道路是由城市建设部门来管理、养护和保护的。城管行使交通运输管理方面的有关处罚权，除了北京尚不多见。城管是城市公物警察权的主要掌握者，城市交通既然可以进入相对集中执法的范围，必然的与公物有所联系。

　　城市道路的目前的管理模式深刻的体现出城乡二元结构对我国法律管理制度的冲击。事实上，城管对城市道路的警察权保护，其本质与交通部门对公路的保护是一样的，都属于公物警察权，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理条例》立法严重滞后，导致城管部门不得不东拼西凑自己的职权，有时候借用公安交警部门的权力，有时候借用交通部门法规，有时候求助城市容貌或者环境卫生法规。

　　即便是运输管理目前附着了大量其他的利益管理，诸如线路利益、公众人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察权保护，仍然是最基础的环节。正因为如此，我国台湾地区的《大众捷运法》罚则的第一条仍然是公物警察权条款：“擅自占用或破坏大众捷运系统用地、车辆或其他设施者，除涉及刑责应依法移送侦办外，该大众捷运系统工程建设或营运机构，应通知行为人或其雇用人偿还修复费用或依法赔偿。”

　　北京城管对交通运输的管理，尚不是最直接的关于侵占和破坏公物的警察权条款，而是一种与基于公路公物利用秩序许可相联系的处罚权。按照我国行政法学者范扬的公物法理论，关于公物的利用是这样的情形：

　　“普通使用，即依普通方法，并于普通范围，而为公物使用之谓。其使用方法，或为行政主体所定，或依社会习惯定之。”“特别使用，乃特定人依特别方法，并越普通范围，而为公物使用之谓。此种使用，须得该管官公署之认许，私人不得任意为之。”

　　特别使用之一为“临时的特别使用”，虽然需要一定的许可，但是实际上与普通使用无异。例如经过批准在道路上举办宣传活动之类。

　　特别使用之二为“继续的特别适用”又叫独占使用，是为特定人设定使用权，公法上的独占使用一般指或对煤气或地下铁道公司，许其埋藏气管，筑设隧道等例。

　　道路公物上的许可大致可以分为三种类型：

　　第一，基于公物管理权，是当然可以设置许可的。在道路利用中，道路营运权，其实也是一种特别使用。对道路营运企业的许可，是我国在民国时期就有的一种制度。这种许可的本质，就是基于公物管理权，以行政许可的形式，为相对人创设一种特别利用道路公物进行可获运输的的权利。既然需要行政许可，那么未经许可的擅自行为，本身已经构成对国家行政许可制度的冲击，而对未经公物管理权许可的这些擅自行为的取缔，是否构成公物警察权的内容？还缺乏更为深入的探讨，但是无论如何，我们不应该怀疑这是与城市道路公物相关的一种公物上的权力。

　　道路营运许可，不但与道路使用许可制度相关的，而且往往与“行政事业性收费”相联系。一百多年前日本学者在《大清行政法》一书中，就提到类似规费的“手数料”，其中有一种“使用料”，即对营造物（含公物和公营造物法人）利用中的“行政事业性收费”。行政收费，也可以看做一种简化了手续的公物利用中的行政许可。袁裕来律师博文《斯伟江细说在美国吃停车罚单经历》提到美国的“CITY STICK”想来也就是关于公物利用收取行政规费的东东。

　　第二，道路公物之上尚有交通安全警察权，这是一种一般秩序警察。实际上，公安交警历史上，就是从交通管理部门分化出去的一个警种。公安交警的职权有时候与公物警察权完全无关，比如惩治车辆在道路上逆行，但是危害了交通安全秩序。但也有时候也涉及公物的利用关系，比如交通管制等，但是总的说来不是以道路本身的保护为职责的。同样，公安交警部门有关的许可权，尽管有时也具有公物利用许可的效果，但也不能视为是公物法上的利用许可。

　　第三，法律基于公物警察权也可能设置某种许可。范扬《行政法总论》中还指出：“尚有警察上许可使用一种。警察上为防遏危害计，对于公物之使用，每设有特别取缔规定。或对有害公物或有害公众使用之使用，绝对加以禁止；或对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之。后之场合，若得警察上之许可，仍得适法而为使用。但属警察上许可使用之场合，其危害程度，必属轻微，在私人原得自由使用，特为防止危害起见，设以制限，令受特别许可，俾警察上得以审查监视而已。故此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能，从而其许可与否，非属官署自由裁量，与一般之警察许可无异。”可见这种基于公物警察权的行政许可，与前述基于公物管理权的许可、基于交通安全的许可尚有着细微的不同，如何能做出更为细致和科学的区分呢？这是摆在公物法面前的另一个值得重视问题。更为根本的问题则是，在道路公物执法中，“三权并立”的情况（交警，交通，城管）到底有没有科学和必要性呢？

二○○九年九月二十八日


黑龙江省人民政府


黑龙江省化妆品卫生监督管理规定
　
黑龙江省人民政府令第１８号　１９８９年６月１３日



第一章　总则





　　第一条　为加强化妆品卫生监督管理，确保化妆品卫生质量和使用安全，保障消费者健康，根据宪法和国家有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。


　　第二条　本省境内从事化妆品生产的企业和经营化妆品的单位及个人，均应遵守本规定。


　　第三条　本规定所称的化妆品系指以清洁、护肤、美容和修饰为主要目的，用于人体外部（如表皮、毛发、指甲、口唇等）和口腔粘膜的产品。


　　第四条　各级卫生行政部门负责监督本规定的实施。

第二章　卫生监督管理





　　第五条　化妆品生产实行《卫生许可证》制度。《卫生许可证》由省卫生行政部门签发。


　　第六条　开办化妆品生产企业，须经省卫生行政部门审核同意，领取《卫生许可证》；凭《卫生许可证》向当地工商行政管理部门登记注册。本规定实施前开办的化妆品生产企业，应经省卫生行政部门审核验收，补办《卫生许可证》。化妆品生产《卫生许可证》，由省卫生行政部门根据需要，定期复查。


　　第七条　化妆品生产企业应设有符合化妆品生产卫生要求的车间、原料库和成品库及相应的设备，防止化妆品受到污染。


　　第八条　化妆品生产所使用的原料、辅料、容器和内包装材料，必须符合相应的卫生要求。


　　第九条　化妆品生产企业生产的化妆品应符合国家化妆品卫生标准要求。每批产品出厂前应进行卫生质量检验，合格后方准出厂。
　　含药物或特殊用途的化妆品，应注明使用方法及注意事项。


　　第十条　直接从事化妆品生产的人员，除上岗前应进行健康检查外，每年应进行一次健康检查。患有痢疾、伤寒（带菌者）、病毒性肝炎、活动期肺结核、化脓性或渗出性皮肤病、甲癣、传染性结膜炎等疾病患者，不得从事化妆品生产。


　　第十一条　化妆品生产企业应对化妆品生产从业人员进行卫生知识培训。


　　第十二条　化妆品生产企业生产含新原料、药物或特殊用途的化妆品，应向省卫生监督机构申请，由省卫生监督机构按《化妆品卫生标准》进行审查，合格的由省卫生行政部门发给产品批准证书。欲销往全国的上述产品，应由省卫生行政部门转报卫生部审批。


　　第十三条　凡在我省境内经营外省生产的一般化妆品，应有省、自治区、直辖市卫生行政部门签发的化妆品生产《卫生许可证》或批准证书的复印件以及省、自治区、直辖市卫生监督机构的卫生检验鉴定材料；经营进口化妆品及外省生产的含新原料、药物、特殊用途的化妆品，必须有卫生部批准证书的复印件。
　　经营单位和个人不准采购、经销无《卫生许可证》或批准证书的化妆品。


　　第十四条　省卫生行政部门的监督职责：
　　（一）对新建、改建、扩建化妆品生产企业的选址和设计进行预防性卫生监督，参与峻工验收；
　　（二）对化妆品生产企业的投产进行卫生审核；
　　（三）对生产和销售化妆品的卫生质量进行监督；
　　（四）对化妆品生产从业人员的健康检查情况进行监督；
　　（五）对因使用化妆品引起的危害健康事故，进行调查处理。


　　第十五条　省卫生监督机构负责化妆品生产企业产品的卫生质量监测检验工作。


　　第十六条　各行署、市、县（区）卫生行政部门负责辖区内化妆品生产、经营单位和个人的经常性卫生监督工作。


　　第十七条　化妆品卫生监督管理人员应依法办事，尽职尽责，不准滥用职权，徇私舞弊。

第三章　罚则





　　第十八条　违反本规定第六条的，罚款一千元至五千元，并限期补办手续。


　　第十九条　违反本规定第七条、第八条的，予以警告并限期改进（限期改进的期限不得超过十天）。逾期不改的，罚款二百元至四百元，情节严重的吊销《卫生许可证》。


　　第二十条　违反本规定第九条的，视情节轻重，分别给予警告、限期改进、没收并销毁有害化妆品、罚款二百元至一万元，直至吊销《卫生许可证》的处罚。


　　第二十一条　违反本规定第十条的，给予二百元以下的罚款。


　　第二十二条　违反本规定第十二条、第十三条的，罚款四百元至五千元。


　　第二十三条　一次罚款在五千元以下的（含五千元），由行署、市卫生行政部门审批；一次罚款五千元以上的，由省卫生行政部门审批。


　　第二十四条　罚没款全额上缴同级财政部门。吊销《卫生许可证》的处罚，须经省卫生行政部门审批。


　　第二十五条　违反本规定造成严重危害消费者身体健康事故的单位或个人，应赔偿受害人损失，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十六条　对罚款、限期改进、吊销《卫生许可证》处罚不服的，可在接到处罚通知之日起十五日内，向上级卫生行政部门申请复议，但对化妆品卫生质量控制的决定应立即执行。


　　第二十七条　违反本规定第十七条的，按干部管理权限给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第四章　附则




　　第二十八条　本规定下列用语的含义是：
　　（一）“化妆品新原料”是指国内首次使用，在国际上又查不到必要资料的，用于化妆品生产的天然或人工合成原料。
　　（二）“含药物化妆品”是指以具有治疗作用的药物为成份之一的、以化妆为主要目的的化妆品。药物种类为《中华人民共和国药典》、《卫生部药典》，各省、自治区、直辖市药典所收种类。
　　（三）“特殊用途化妆品”是指具有生发、染发、脱毛、丰乳、减肥、除臭等作用的化妆品。


　　第二十九条　本规定与国家规定相抵触时，执行国家规定。


　　第三十条　本规定由省卫生厅负责解释。


　　第三十一条　本规定自公布之日起施行。