教育部 国家人事局 等


关于下达《关于调整中、小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见》以及教育系统教职工升级人数和增加工资指标等的通知
教育部、国家人事局、国家劳动总局、财政部

教育部、国家人事局、国家劳动总局、财政部关于下达《关于调整中、小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见》以及教育系统教职工升级人数和增加工资指标等的通知


根据国务院国发〔1981〕144号文件的精神，制定了《关于调整中、小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见》，现发给你们，请根据你们的实际情况，参照执行。
随文下达教育系统教职工升级的人数和增加工资指标、民办教师增加补助费的人数和金额，中央、国务院各部门所属企、事业单位属于这次调整工资范围的升级人数、增加工资指标均包括在下达各地的指标数内，但不包括军队系统。请你们统一平衡，严格控制，不得突破。

附：关于调整中、小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见


为了更好地贯彻执行国务院国发〔1981〕144号文件《关于调整中、小学教职工工资的办法》（以下简称《办法》），现就有关具体政策问题提出以下处理意见：
一、关于调整教职工工资的范围和对象
1．在《办法》规定的调资范围内的各类学校，必须是按审批权限规定，经上级有关部门批准成立的。这次调资范围的教职工必须是列入一九八○至一九八一学年初教育事业统计年报（技工学校是列入劳动部门的统计年报）的国家固定教职工。
2．企、事业单位和机关举办的业余中等专业班，业余中、初等文化学习班、各种各样的训练班等非独立设置的学校，其教职工与企、事业单位和机关的教育科、处人员合一的以及兼职教师，均不属于这次调资范围。
3．托儿所必须是全民所有制和独立建制的，其教职工是一九八○年九月底的在册人数，现仍在岗位工作的国家固定教职工，才属于这次调资范围，兼职和轮换的教职工及临时工都不属于这次调资范围。
4．县辖区和公社专职扫盲干部和教师、校外专职辅导员，是指列入教育事业编制并由教育事业费开支的国家固定教职工。
5．以办中等专业学校为主，虽附设有大专班，仍视为中等专业学校的，其全部教职工，应属于这次调资的范围。高等院校附设的中专班和由省、市、自治区人民政府批准的单独设立的大专班（点）的教职工，不属于这次调资的范围。
6．职工大学、农民大学、广播电视大学、业余大学、函授大学、夜大学以及省和地区的教师进修学院、校（含教育行政学院），均不属于这次调资范围。
7．一九八一年一月一日以后，由民办教师、中小学代课教师、大中专毕业生等，经过分配、招收、转正为国家固定教职工，其参加工作时间虽属于一九七八年底以前的，但不属于这次调资对象。
8．一九八○年十二月底以前从调资范围以外单位调到调资范围以内的国家固定教职工，应列入这次调资范围；一九八一年一月一日以后从调资范围以外单位调进的，不得列入这次调资范围。
一九八一年九月三十日以前从调资范围内的单位正式调到（含已转行政关系而未转工资关系的）调资范围外单位的教职工，不得列入这次调资范围。
调资范围内单位的教职工，相互调动，由调入单位负责其调整工资。
二、关于增加工资的办法
1．教职工升级增加工资采取先补、后靠、再升级的办法。
先补：一九七七年升级的教职工，由于受当时调资政策规定级差大于七元只增加七元的限制，未长满级差的，按当时执行的工资标准补齐级差。
例：某中学教师原是国家机关干部，国家机关行政人员工资标准十九级，为七十八元（六类工资区，下同），一九七七年在原机关调资时，应按十九级与十八级的级差九元五角增加工资，按当时的调资政策规定只增加七元，工资为八十五元。后调任中学教师，这次调整工资时应先按当
时国家机关行政人员工资标准十九级与十八级的级差补齐，即补二元五角，达到八十七元五角，再升级时，按现任教师岗位中教四级升三级的工资标准级差十一元五角增加工资，其工资为九十九元。
后靠：执行中、小学教员，中等专业学校教学人员，技工学校理论、文化课教师，国家卫生技术工作人员工资标准的教职工，凡低于国家机关行政人员工资标准的，均靠到国家机关行政人员相应级的工资标准额；等于或高于国家机关行政人员相应级的工资标准额的，不再靠到行政级的
工资额。靠级的范围只限于附表所列的工资标准和等级（见附表一）。

附表一：中专教学人员、技工学校教师、中学教员、小学教员、卫生技术人员工资标准靠级对照表

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国家机关| 中专教学人员 | 技工学校教师 | 中 学 教 员 | 小 学 教 员 | 卫生技术人员
行政人员| | | | |
----------|-----------------|---------------|-----------------|----------------|----------------
等级|工资 |等级|工资 |靠标准|等级|工资 |靠 |等级|工资 |靠标准|等级|工资|靠标准|等级|工资|靠标准
|标准 | |标准 | | |标准 |标准| |标准 | | |标准| | |标准|
----|-----|----|-----|------|----|-----|----|----|-----|------|----|----|------|----|----|------
12 |172.5| 1 |218.5| | | | | | | | | | | | |
13 |155.5| 2 |186.5| | 1 |186.5| | | | | | | | | |
14 |138 | 3 |158.5| | 2 |158.5| | | | | | | | | |
15 |124 | 4 |135.5| | 3 |135.5| | 1 |149.5| | | | | | |
16 |110.5| 5 |117.5| | 4 |117.5| | 2 |124 | | | | | | |
17 | 99 | 6 |101 | | 5 |101 | | 3 |101 | | | | | | |
18 | 87.5| 7 | 87.5| | 6 | 87.5| | 4 | 89.5| | 1 |86.5| +1 | | |
19 | 78 | 8 | 77 | +1 | 7 | 77 | +1 | 5 | 79.5| | 2 |76 | +2 | | |
20 | 70 | 9 | 69 | +1 | 8 | 69 | +1 | 6 | 70 | | 3 |66.5| +3.5| 13 |69 |+1.0
21 | 62 | 10 | 62 | | 9 | 62 | | 7 | 62 | | 4 |58.5| +3.5| 14 |62 |—
22 | 56 | 11 | 55 | +1 | 10 | 56 | | 8 | 54 | +2 | 5 |53 | +3 | 15 |56.5|—
23 | 49.5| 12 | 49.5| | 11 | 49.5| | 9 | 47 | +2.5| 6 |47 | +2.5| 16 |50.5|—
| | | | | | | | | | | | | | 17 |46 |+3.5
24 | 43 | 13 | 43 | | 12 | 43 | | 10 | 42.5| +0.5| 7 |41.5| +1.5| 18 |42 |+1.0
25 | 38 | | | | 13 | 38 | | | 38 | | 8 |37 | +1 | 19 |37 |+1.0
26 | 33 | | | | | | | | 33 | | 9 |32 | +1 | 20 |32 |+1.0
27 | 30 | | | | | | | | | | 10 |29 | +1 | 21 |29 |+1.0
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说明：1．中专教学人员、技工学校教师、中学教员、小学教员和保育员的现行工资标准低于国家机
关行政人员工资标准的，靠到国家机关行政人员工资标准。高于和等于国家机关行政人员
工资标准额的，不靠国家机关行政人员工资标准金额。
2．卫技16级，17级合并，标准工资定为49．5元。原卫技17级者，一律套入新卫技16级，原卫
技16级工资在50．5元者不降。
3．上表所列工资额系六类工资区，其它各工资区类推。


例：某小学教师，一九七七年调整工资时由小教八级三十七元升到七级四十一元五角，级差四元五角，因是中专毕业生，按当时调资政策规定增加工资七元，其工资额达到四十四元。这次升级时因小教七级相应靠国家机关行政人员工资标准二十四级，工资额为四十三元，已高出一元，
因此不再靠到行政级的工资额。升级时按国家机关行政人员工资标准二十四级升到二十三级的级差六元五角增加工资，升级后为小教六级，工资额为五十元五角。
升级：凡属于靠国家机关行政人员工资标准相应级工资额的，都按国家机关行政人员工资标准的级差增加工资；凡不属于靠国家机关行政人员工资标准相应级工资额的，均在原工资标准的基础上，按现岗位工资标准的级差增加工资。
例：某中学教师，现为文艺工作人员工资标准十四级五十五元。这次文艺工作人员工资标准不靠国家机关行政人员工资标准相应级的工资额，其升级时应按现岗位中教八级五十四元至七级六十二的级差八元增加工资，即六十三元。
2．在《办法》规定调资范围内的教职工中，不升级的人员，一九七九年一月一日以后参加工作已经转正、定级的人员以及一九八一年一月一日后从非调资范围内调入人员执行《办法》中规定可以靠到行政级工资额的，可以进行靠级。
今后新参加工作的教师定级、升级、均按新工资标准执行（见附表二）。
3．升级的工勤人员中，执行国家机关工作人员工资标准表（六）的，现本人工资已达到最高工资标准等级，和执行其它工人工资标准，工资已达到相当国家机关工作人员工资标准表（六）最高工资额的，不予升级。
三、关于冲销附加工资、保留工资和特级教师补贴问题
1．有附加工资的教职工，这次升级的，应将其增加工资超过五元以上的部分冲销其附加工资，冲销不完的应继续保留。无论冲销多少附加工资，升一级的，计算一个升级面；升两级的，计算两个升级面。
升级后增加的地区性津贴，不冲销其附加工资。
2．这次升级的教职工，既有保留工资又有附加工资的，应先冲销附加工资，冲销附加工资以后增加工资的再冲销其保留工资。只有保留工资，没有附加工资的，应将升级增加的工资冲销其保留工资。冲销保留工资后，实际不增加工资的，不计算升级面；实际增加工资的，也按这次本
单位实际增加工资的平均级差折算升级面。
3．一九七五年八月一日以来的军队转业干部，又属于一九五三年底以前入伍的，这次升级时，应按同级地方干部工资标准的级差增加工资。鉴于国务院、中央军委国发〔1979〕18号文件第六条已经明确规定：“对于其工资高于地方同级干部工资标准的部分，应随着本人工资增
长逐渐抵销。”据此，这次升级的，应将升级增加的工资抵销其高于地方干部同级工资标准的部分。抵销后实际不增加工资的，不计算升级面；实际增加工资的，按这部分转业干部实际增加工资的合计数和本单位这次实际增加工资的平均级差折算升级面。
4．中、小学特级教师升级时，其特级教师补贴不予冲销。
四、其他问题
1．在《办法》规定调资范围内的教职工，凡经中央、国务院各部委和省、市、自治区人民政府批准，长期外出执行任务（如援外、援藏、定期支援边远地区、编纂辞典等的教职工），又属于调资对象的，由原派出单位负责给其调整工资。
2．执行国家机关行政人员工资标准的党员行政干部，这次升为行政十七级以上的，应按国家机关行政人员工资标准十七级以上党员行政干部降低后的工资标准执行；执行其它工资标准的党员干部，也应按同样比例降低后的工资标准执行。
3．一九八一年九月三十日以前已办理退职、退休、离休手续的教职工，不属于这次调资范围。在调资期间（从一九八一年十月一日起至本单位调资结束止）死亡、退职、退休的教职工，属于调资对象的，增加的工资补发到死亡、退职、退休之月止。其抚恤费和退职、退休费均以调资
后的工资额，按有关文件的规定计发。
4．民办教师、中、小学长期代课教师、复员退伍军人和精减职工等经过招收、转正为国家固定职工的，其工龄计算按教育部和有关部门的文件规定执行。
5．在《办法》规定调资范围内的教职工中，一九七七年以来已经升过两次级的，这次一般只能升一级。
6．在《办法》规定调资范围内的医疗卫生单位和人员调整工资，按本《办法》的规定执行。

附表二：中专教学人员、技工学校教师、中学教员、小学教员、卫生技术人员新、旧工资标准对照表（六类工资区）

单位：元
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中专教学人员 | 技工学校教师 | 中 学 教 员 | 小 学 教 员 | 卫生技术人员
------------------|------------------|------------------|-----------------|-----------------
原工资 |新工资 |原工资 |新工资 |原工资 |新工资 |原工资 |新工资 |原工资 |新工资
标准 |标准 |标准 |标准 |标准 |标准 |标准 |标准 |标准 |标准
--------|---------|--------|---------|--------|---------|-------|---------|-------|---------
等|工资 |等| 工资 |等|工资 |等| 工资 |等|工资 |等| 工资 |等|工资|等| 工资 |等|工资|等| 工资
级|标准 |级| 标准 |级|标准 |级| 标准 |级|标准 |级| 标准 |级|标准|级| 标准 |级|标准|级| 标准
--|-----|--|------|--|-----|--|------|--|-----|--|------|--|----|--|------|--|----|--|------
1|218.5| 1| 218.5| | | | | | | | | | | | | | | |
2|186.5| 2| 186.5| 1|186.5| 1| 186.5| | | | | | | | | | | |
3|158.5| 3| 158.5| 2|158.5| 2| 158.5| | | | | | | | | | | |
4|135.5| 4| 135.5| 3|135.5| 3| 135.5| 1|149.5| 1| 149.5| | | | | | | |
5|117.5| 5| 117.5| 4|117.5| 4| 117.5| 2|124 | 2| 124 | | | | | | | |
6|101 | 6| 101 | 5|101 | 5| 101 | 3|101 | 3| 101 | | | 1| 99 | | | |
7| 87.5| 7| 87.5| 6| 87.5| 6| 87.5| 4| 89.5| 4| 89.5| 1|86.5| 2|☆87.5| | | |
8| 77 | 8|☆78 | 7| 77 | 7|☆78 | 5| 79.5| 5| 79.5| 2|76 | 3|☆78 | | | |
9| 69 | 9|☆70 | 8| 69 | 8|☆70 | 6| 70 | 6| 70 | 3|66.5| 4|☆70 |13|69 |13|☆70
10| 62 |10| 62 | 9| 62 | 9| 62 | 7| 62 | 7| 62 | 4|58.5| 5|☆62 |14|62 |14| 62
11| 55 |11|☆56 |10| 56 |10| 56 | 8| 54 | 8|☆56 | 5|53 | 6|☆56 |15|56.5|15| 56.5
12| 49.5| | |11| 49.5|11| 49.5| 9| 47 | 9|☆49.5| 6|47 | 7|☆49.5|16|50.5|16|☆49.5
13| 43 | | |12| 43 |12| 43 |10| 42.5|10|☆43 | 7|41.5| 8|☆43 |17|46 | |
| | | |13| 38 |13| 38 | | 38 | | 38 | 8|37 | 9|☆38 |18|42 |17|☆43
| | | | | | | | | 33 | | 33 | 9|32 |10|☆33 |19|37 |18|☆38
| | | | | | | | | | | |10|29 | | |20|32 |19|☆33
| | | | | | | | | | | | | | | |21|29 |20|☆30
--------------------------------------------------------------------------------------------
注：有☆符号的为靠级的工资标准等级。



1981年11月30日
社会救助立法的一般指向

朱 勋 克
(本文发表于《重庆社会工作学院学报》2004年4期)


内容提要：社会救助最根本的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。建立城乡一体的社会救助体系，实现社会救助法治化是维护并实现困难群众基本权利（生存权）的核心内容之一。当前我国社会救助法治缺失，而以公法和私法为主要架构的二元法律结构体系对于社会救助的规范相对贫弱。社会救助法治进程必须形成合理健全的社会救助立法机制，寻求公法私法外的社会救助法的生存空间和价值张扬，建立相对独立的子系统。要规范公权对社会救助的干预，适当配置权力，切实依法行政，防止权力异化；通过立法培植中间力量，尽快推进并实现社会救助的多元化和社会化。要规范社会救助法的立法规划和体例，尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。
关键词：生存权 社会救助 二元结构 法治


所谓社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是最古老最基本的社会保障方式，在矫正“市场失灵”，调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。以科学发展观为指导，全面建设小康社会，必须构筑有中国特色的社会救助体系，切实维护困难群体的基本权利(生存权)。这是当前学界和实务部门面临的首要任务。建立社会救助体系关键在于法律制度建设，即在我国建立完整的社会救助法律体系。而社会救助法属于第三法域，相对独立于公法、私法两大法律板块。本文拟在以公法和私法为主要架构的二元结构法律体系背景下，探讨我国社会救助法律制度建设的有关问题。

一、社会救助法律需求分析
（一）问题的提出
社会救助是我国社会保障的核心内容之一。它包括城乡居民最低生活保障、灾害救助、医疗救助、农村特困户救助、五保供养、失业救助、教育救助、法律援助等内容。社会救助对象主要是城乡困难群体，包括城乡低保对象、农村五保户、特困户、因遭受自然灾害需要给予救济的灾民等。当前我国社会救助事务日渐紧迫和突出，社会救助制度亟待进一步的规范和完善。事实上，世界任何一个发达国家都与其发达的社会救助制度密切联系，任何一个社会特别是实行市场经济的国家都有着一定的社会贫困现象，中国当不例外；全面建设小康社会，必须城乡一体，全面建设具有中国特色的社会救助体系。
如果说社会救助是国家有关部门的职能和权力的话，那么，对受助对象而言，社会救助即是保障和实现他们的生存权。所谓生存权，是指公民所享有的维持自己及家属的自由、健康和福利所需要的最基本的条件的权利。生存权是必须首先实现的人权，是法律化的人权，是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的尊严以及得到进一步发展的基本前提。生存权是社会主义国家的独特贡献，中国政府历来强调生存权是首要的人权。然而，生存权属于社会权利范畴，而社会权利的贫困是经济贫困的深层原因；治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正 。更进一步地，在公民权利实现的差序格局中，“富者在权利的实现方面具有优势，而穷者则处于劣势” 。但同时，在建设法治国家的进程中，不应该把解决温饱问题、生存的质量问题等同于生存权，不能降低对人权的高标准追求 。因此，如何把公民的生存权，尤其是困难群体的生存权法律化，并使其从应然转化为实然是我国社会救助制度建设的核心议题。

（二）传统二元法律结构对于社会救助法治的制度缺失
我国社会主义市场经济法律体系包括九个方面，即宪法、行政法、经济法、行政诉讼法、民商法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法和社会保障法 。我们认为，社会主义市场经济法律体系是以公法和私法为主体框架和主要内容的二元结构模式，介于公法和私法之间的社会保障法（或者社会救助法）对社会救助的规范“盛名难副”，内容和体系还有待进一步扩充和完善。我国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；“国家尊重和保障人权”。一般认为，上述规定为社会救助的宪法基础和立法依据。然而，在第四次《宪法修正案》前即有意见认为，“如何把生存权宪法化并根据此建立社会保障制度已成修宪之首要任务” 。现行宪法“关于公民的基本权利，应增设生存权” ；“生存权本位已是世界人权立法之大势。中国有辉煌的生存权实践……但它在宪法上至今还未能添列一席……这是中国人权体系在解决人权现实和人权名目不相称问题上亟需加以弥平的” ；宪法“关于公民基本权利的原则性宣言倒未见得与西方的章句相去多远。问题在于，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定、对于侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究的程序规定却一直残缺不全” 。我们认为，在作为人权之首的“生存权”尚无完整的权能体系之前，“尊重和保障人权”一词更是焉莫能祥，具有高度的概括性和随意性。而建立健全“同经济发展水平相适应的社会保障制度”更将成为一场打破既有利益割据和权力垄断，重新配置权力资源和社会资源的革命，其难度之大，过程之艰巨非短期内能见成效，这从现行相关制度的城乡分制（治）、地区分制（治）可窥见一斑。显然，宪法概括式的规定无以完全满足公民张扬生存权的诉求。事实上，现行宪法关于公民基本权利的规定没有凸显一种内在的以一贯之的严密体系，甚至没有建构一个深刻的经得起检验的逻辑起点。
社会救助是国家（政府）的职能，救助对象和救助机关的法律地位不平等，救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意，社会救助当事人不可以生存权为由抗御国家权力。强调当事人地位平等和私权自治的民法是很难统领社会救助的。在权利救济方面，刑法作为“后盾立法”，主要调整社会救助中产生的刑事法律关系，如基于社会救助关系主体、社会救助资金、社会救助程序等而产生的刑法规范问题。这类规范在刑法中并不多。而社会救助适用诉讼法，必须以相对完善的实体规定为基础，即社会救助违反什么样的法律规范、何种权利受到侵害，通过那些途径救济等应当有明确规定。社会救助法不可能在公法抑或私法领域产生其基本框架，或者在内容上被兼容，即便公法私法化，私法公法化也是如此。
从具体的救助业务看，社会救助“在实际操作过程中，由于缺乏法制的支持，一些重大问题难以明确，有些工作难以正常开展”。总体来讲，我国现行的社会救助只是一个制度雏形，没有完整的体系结构和法律框架。另一方面，现行的社会救助的法律法规以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体，由于部门间职能交叉，权力重复设置，这些法律法规效力单一，内容冲突，沦落为部门保护主义、行业（垄断）利益的最高强制手段，背离了“纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，以维护社会秩序和社会稳定”的政府规制的目的 。社会救助的法律法规凸显依法治国方略在社会救助中的疲软和非善治，严重滞后于社会救助事业发展的法律需求，立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，因此，加快社会救助的立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。
法律以社会存在为基础。“计划经济体制向市场经济体制转轨过程中因党政部门对某些群体的利益（包括社会底层群众的利益）的行政保护手段的弱化而导致的利益保护的体制性缺位，不仅刺激了公民的权利诉求，而且对权利保护的立法、司法和社会机制提出了更高的诉求” 。在公法和私法之外，学界提出社会保障法的概念，即调整以国家、社会组织和全体社会成员为主体，为了保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和 。社会保障法是部门法，是社会法的主干，关于社会救助的规定是其精要点之一。按照十届人大常委会公布的《十届全国人大立法规划》，其中涉及社会救助的有《社会救济法》、《农民权益保护法》等。因此，加快社会保障法治进程，必然要求前述关于城乡居民最低生活保障、五保供养、农村特困户救助、灾害救助等的法律制度建设。

二、社会救助法的特点及立法建议
“在现代民主及社会法治国家之中，不再强调行政与人民之间的不平等关系” 。社会救助及其法治即是最好的例证。社会救助是政府履行其社会正义权能、制度正义权能 ，关注民生，以社会公共利益为本位，实现国家公权对公共利益和困难群体的保护。此中权力不再以阶级统治、暴力、专政或绝对控制的方式出现，与权力对象打破了传统的支配与被支配的地位，其法律规范游离传统的公法和私法，属于第三法域，是我国社会主义法律体系不可或缺的组成部门，其主要特点如下：
（一）社会救助法以维护公共利益为目的，实现社会公平为价值基础。社会救助基于国家财政向社会特殊群体提供基本生活需要，既不是强调国家公权对公民权利的干预，也不是规范公民、意思自治。社会救助法律制度规范国家调节对国民收入的分配和再分配，承担对社会困难群体的扶助责任和义务，保证困难群体的基本生活，在公平与效率之间寻求适度平衡，一定程度实现社会公平。
（二）社会救助法是实体法和程序法的统一。现代社会，获得救助是公民的一项基本权利，政府在其中负有严格的责任。有关社会救助的权力的实施和权利的实现及其救济不仅是行政行为和司法行为，而且是严格的程序和过程。因此，社会救助法不仅是规范社会救助法律关系主体享有的权利和承担的义务，还必须规定主体资格，救助程序，权利义务实现方式等。
（三）严格的法定性和强制性。社会救助是最基本的社会保障，是“安全网”、“平衡器”。漏网或者失衡，则意味着公民权利不能实现，政府严格责任的规避，是对社会公平和公正的挑战。社会救助法则是社会救助发挥其“安全网”、“平衡器”功能的法律依据和制度保障。因此，法律规定的社会救助的权利和义务，有关社会救助的实体规范和程序规范，任何组织或个人均不能任意变更，更不能在法律规范之外创设新的权利义务。同时，社会救助违法将承担相应的法律责任。
社会救助法制建设，其意义和价值不仅仅是为满足救助贫弱者的制度需求，它突破传统公法和私法划分的藩篱，建立与之紧密联系又区别鲜明的独立的第三法律部门，在法学理论、法律思想、制度规范、法律实施等方面开创新的领域，在此基础上完善社会保障法，最终形成与公法私法三足鼎立的格局。此意义非一般的法律制度所能比拟，在权利而言，救助法治是公民生存权的保障，而此又是构成国家、社会的根本。社会救助法治程度越高，公民权利的实现和救济就越有保障；在权力而言，社会救助法律体系越完善，权力运行必将越规范，政府就更加能够依法行政，社会救助工作就更加高效、务实和透明，全社会的公平正义就更能得以实现和维持。
根据当前我国社会救助工作的情况，我们认为，要加强社会救助法制建设，构筑有中国特色的救助体系及其法律体系，必须加大工作力度，采取必要措施解决以下问题：
1．形成合理健全的社会救助立法机制，寻求公法私法外的社会救助法的存在空间和价值张扬，从法律思想和法律规范上建立具有相对独立价值的社会救助法子系统。“一项法律的制定过程，往往是对某一制度理性思考的结果，一部良好的法律应当能够蕴涵社会所公认的准则与价值”。社会救助是在一定经济基础之上的救助，需要有效的政策和法律调控。社会救助政策随经济发展和社会变化而相应调整，同样，社会救助法也在一定程度上体现政策的调整和变化。社会救助法制建设受经济活动、政策等的影响是直接而巨大的。在此，涉及到法律与政策、法律与经济的关系等法学范畴基本理论问题，而且还涉及对法律的形成机制，特别是相关影响因素的作用机理等问题。因此，社会救助法治，除考虑立法自身的机制外，还要考虑经济发展水平，考虑政策变化，把三者有机结合起来，不能为立法而立法，假借法律规范的形式大行权宜的应急的社会救助政策，以之培植社会救助管理的制度主干；更不能以社会救助的特殊性而强化政策的作用，漠视或弱化法律对于建设有中国特色的社会救助体系的思想价值和制度意义。
社会救助法的立法机制，还必须考虑法律规范的构成问题。我们认为，社会救助法的规范构成，包括稳定的“核心规范”，主要为社会救助的一些基本的实体和程序方面的制度。这些制度构成社会救助法律的基本框架，相对稳定。又包括易变的“变易性规范”，主要用以应急性、强制性的调节。这两个方面涉及到法律的原则性与灵活性、稳定性与变易性等问题。考量我国社会救助工作的实际情况和发展需要，社会救助法律框架设计时，在确立核心规范，保持法律基本稳定的前提下，同时预留出适度调整空间，兼顾稳定性与开放性、变动性，实现法律自动调整。另外，社会救助任务的加重催生了现代意义的社会救助法律制度，而经过归纳和抽象的法律制度也在社会救助发展过程中不断地调适修补，变成一种“经常性”的制度，具有普适性，不仅适用于转型时期，而且今后发达的社会救助体系中，还将经常地、持久地起到广泛的规制作用。因此，要推动社会救助立法上的标准化、指数化和模型化。
2．规范公权对社会救助的干预。提供社会救助是政府的职责之一，这也符合当代各国福利行政、给付行政的发展趋势。“公民权利才是政府权力之源，政府是为人民而存在的” 。政府（不论中央政府还是地方政府，或者政府的职能部门）在我国当前的社会救助中掌控着话语权，是社会救助名副其实的决策者、管理者、执行者和监督者，其公权对社会救助的干预是全方位、全过程的。从权力划分来看，政府在社会救助中享有立法权、行政权和监督权；从责任划分来看，政府是社会救助的责任主体，承担制度设计并履行给付义务。公权干预是公民基本权利实现的决定性因素。对政府权力的法律控制是贯穿于社会救助法治全过程的中心主题。“由于缺少对权力的有效制约，使得我国公民的人权也面临权力的巨大威胁，应该说这是我国人权立法亟待完善和加强的地方” 。加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心，也是我国目前依法行政制度中的薄弱环节 。建立有中国特色的社会救助体系，必须首先规范政府公权，切实依法行政，以权利、监督、责任等制约政府公权。我们认为，以法律规范解决政府公权对社会救助的干预，应当确定以下原则并使之得以完全实现。
第一，政府干预社会救助的权力正当合法，防止政府权力异化。由于政府在社会救助中权责的特殊性，必须通过立法界定公权，使政府社会救助的管理内容合法，权责明晰。另一方面，防止公权“合法”异化。立法是国家权力的程序性分配，保障各项权力对人民的忠诚是立法的根本目的。社会救助立法必然担负保障权利（生存权）、制约权力两大任务。社会救助公权不可能只集中在一个或者极少数几个部门，所以必须通过法治对政府公权进行合理分配，既要防止权力过分集中形成“垄断经营”权力；又要防止权力分散，多头管理，以致职能交叉，相互推委扯皮，造成公共权力的“重复建设”和浪费。要加强社会救助中政府公权的监督，加强社会救助立法权的制约，规制政府“造法功能”的不良膨胀，避免“法”之泛化。
第二，依法行政，社会救助程序公正。社会救助法制的基本价值目标确定之后，能否通过法律程序实现这些价值目标是社会救助法治的关键。依法救助不仅依据法律规范，还应当包括法律原则、法律目的和法律精神。要合理行政，高效便民，以维护和实现受助对象的基本权利为目标，结合实际情况，开展灵活多样的救助管理活动，着重防止政府权责范畴的不作为，不履行给付义务或履行瑕疵。国家在社会救助中发挥的作用越积极、越重要，对于程序的要求也就越强烈。因此，必须着力规范保护公民基本权利实现的行政程序。社会救助主管部门遵循《全面推进依法行政实施纲要》的要求，“严格按照法定程序行使权力、履行职责”，“依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权” ，既满足困难群体的基本生活需求，又维护社会公平。
第三，完善权利救济制度，确保公民基本权利的实现。社会救助法律“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序” 。获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权，也是受助对象的一项基本权利。由于社会救助法治的薄弱和实践操作的不规范，侵害救助对象权利的现象时有发生，“应保”者不能“尽保”，救助机构擅自降低救助标准，甚至挪用救助款物等等，受助对象的生存权利得不到保障，严重影响了他们的基本生活。因此，必须完善权利救济制度，建立规范和操作简便的司法救济程序和行政救济程序，并规范相应的法律援助制度，使其真正发挥抵抗权与监督的作用 ，排除侵害并加以补救，确实尊重受助对象的基本权利并保障其权利的实现。
3．通过立法培植中间力量，尽快推进并实现社会救助的多元化和社会化。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，真正完成传统社会的转型与产业社会的进一步转型的双重现代化课题，社会救助的任务是相当繁重的。有效解决困难群体的生活问题，满足其基本的物质和精神需求，是全面建设小康社会的一项十分紧迫而重大的政治任务和现实课题，需要调配社会资源广泛参与，形成以政府为核心，社会组织和民众为重要参与力量的救助体系，从过程和结果上保证公民生存权的实现。从管理的技术层面看，社会救助是一项长期复杂的系统工程，必须实行动态管理，如最低生活保障的“应保尽保”，农村五保供养、农村扶贫的返贫现象等。政府公权是社会救助的主导力量，但政府不是万能的，不可能在社会救助中完全“包干到底”、“包打天下”，如低保对象应得收入核实，低保资金监管、灾害监测、灾情评估等。社会组织和民众是我国未来社会救助事业的基本力量，其在社会救助中扮演的角色和所发挥的职能，毫不逊色于政府公权救助。要加快立法进程，规范社会救助的中间力量。第一，积极动员社会力量广泛参与社会救助。加快社会救助法治进程，规范社会组织和公民在社会救助中的义务，组织志愿者队伍，推进社会救助社会化。以“扶贫济困送温暖”为主题，进一步加强经常性社会捐助工作，健全社会捐助服务网络，广泛利用各种社会资源，调动各社会阶层的积极性，各尽其力，解决困难群体的基本生活问题。第二，以满足困难群体的基本需求为目标，实现救助方式多元化。社会救助基于一定的事由（法律事实）而发生，受助对象的需求受经济发展水平、地域、时间及自身条件等的影响是不一样的，但其根本目的都是保障基本生活需求。社会力量参与救助，可从物质需求和精神需求出发，采金钱给付、物质帮困、沟通交流、心理疏导、精神抚慰等方式，从社会法领域实现对特定群体基本权利的有效保护。第三，规范救助程序，建立我国严密而强大的社会救助网络。中间力量的社会救助是我国救助多元化和社会化的必然趋势，通过立法设定一套程序，让各种社会力量进入此预设程序，可整合各种社会资源，形成合力，提高社会救助的规范性、透明度和公信力，以建立和维系长期有效、严密细致、相对稳定的可持续发展的社会救助体系。
4．规范社会救助法的规划和体例，尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的现象。“违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范相冲突，有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治方针政策的调研和起草工作的权威” 是当前行政管理存在着一些深层次的矛盾和问题。当前权力机关和行政机关要制定严密的社会救助立法规划，依法立法，厘清社会救助立法的位阶和体例，确定适度的立法进程。同时，社会救助立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本 。我们认为，社会救助法治，一是不能搞统一的社会救助法。所谓统一的社会救助法有两种理解，一种是条文简练，仅为原则性规定的“宪法式”的法律规范，另一种是内容翔实，条文多而全的社会救助法典。本文所指为后者。至于前者，我们认为，简单的叠加或抽象忽略了社会救助业务的复杂性和多样化，无助于公民基本权利的实现，立法、执法和司法，甚至学理研究，均不可趋之。社会救助的内容宽泛，具体操作有非常大的区别，加之当前社会救助的法制化程度底，很难用一部法律把各项业务规范起来。以法治的旗号勉强地把社会救助的各项业务用法律语言拼凑在一起，无异于拔苗助长。制定统一的社会救助法典，目前条件不成熟，也没有必要。二是大力推动城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等各领域的高标准立法。应当制定我国社会救助立法的中长期规划，以保障特定群体基本权利为核心和基石，兼顾各单行法间的协调，完善社会救助的各项法律制度。在立法进度上，社会救助的各项单行法是十分急迫的，应当齐头并进，没有主次和轻重之分。这在实务操作和学理上都是可行的。在法律位阶上，以法律为主干，完备适用要件，形成宪法——法律——法规的救助法律体系。避免以下位法，尤其是欠完备的政府规章实施上位法——规章作为行政政策（授权的例外）的表现，必须符合宪法、法律和法规的规定 。有关社会救助的规章要避免和克服“扩大或者缩小上位法规定的管理事项范围、增加或者减少上位法规定的种类、提高或者降低上位法规定的幅度；违反上位法规定，或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容” 的问题；避免法律的细则化，产生复杂的“副法”，跳不出“基本法还不如单行法，单行法还不如国务院的法规，国务院的法规还不如一个乡政府的决定，乡政府的一个文件似乎可以超越宪法” 的怪圈。
此外，在社会救助法与公私法的关系问题上，社会救助法属于社会保障法的范畴，是典型的社会法，有其独立的结构体系和价值体系，但并不排斥公法和私法。相反，社会救助的基本权利规范、权利救济、社会救助的行政管理程序和监督等内容离不开公法和私法 ，二者相互衔接，互为补充，构筑完整的有中国特色的法律体系。