水利部


水利工程建设项目档案管理规定


2005年11月1日，水利部发布（水办[2005]480号）



　　第一章 总 则



　　第一条 为加强水利工程建设项目（以下简称"水利工程"）档案管理工作，明确档案管理职责，规范档案管理行为，充分发挥档案在水利工程建设与管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、《水利档案工作规定》及有关业务建设规范，结合水利工程的特点，制定本规定。
　　第二条 水利工程档案是指水利工程在前期、实施、竣工验收等各建设阶段过程中形成的，具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录。
　　第三条 水利工程档案工作是水利工程建设与管理工作的重要组成部分。有关单位应加强领导，将档案工作纳入水利工程建设与管理工作中，明确相关部门、人员的岗位职责，健全制度，统筹安排档案工作经费,确保水利工程档案工作的正常开展。
　　第四条 本规定适用于大中型水利工程，其他水利工程可参照执行。



　　第二章 档案管理



　　第五条 水利工程档案工作应贯穿于水利工程建设程序的各个阶段。即从水利工程建设前期就应进行文件材料的收集和整理工作；在签订有关合同、协议时，应对水利工程档案的收集、整理、移交提出明确要求；检查水利工程进度与施工质量时，要同时检查水利工程档案的收集、整理情况；在进行项目成果评审、鉴定和水利工程重要阶段验收与竣工验收时，要同时审查、验收工程档案的内容与质量，并作出相应的鉴定评语。
　　第六条 各级建设管理部门应积极配合档案业务主管部门,认真履行监督、检查和指导职责，共同抓好水利工程档案工作。
　　第七条 项目法人对水利工程档案工作负总责，须认真做好自身产生档案的收集、整理、保管工作，并应加强对各参建单位归档工作的监督、检查和指导。大中型水利工程的项目法人，应设立档案室，落实专职档案人员；其他水利工程的项目法人也应配备相应人员负责工程档案工作。项目法人的档案人员对各职能处室归档工作具有监督、检查和指导职责。
　　第八条 勘察设计、监理、施工等参建单位，应明确本单位相关部门和人员的归档责任，切实做好职责范围内水利工程档案的收集、整理、归档和保管工作；属于向项目法人等单位移交的应归档文件材料，在完成收集、整理、审核工作后，应及时提交项目法人。项目法人应认真做好有关档案的接收、归档和向流域机构档案馆的移交工作。
　　第九条 工程建设的专业技术人员和管理人员是归档工作的直接责任人，须按要求将工作中形成的应归档文件材料，进行收集、整理、归档，如遇工作变动,须先交清原岗位应归档的文件材料。
　　第十条 水利工程档案的质量是衡量水利工程质量的重要依据，应将其纳入工程质量管理程序。质量管理部门应认真把好质量监督检查关，凡参建单位未按规定要求提交工程档案的，不得通过验收或进行质量等级评定。工程档案达不到规定要求的，项目法人不得返还其工程质量保证金。
　　第十一条 大中型水利工程均应建设与工作任务相适应的、符合规范要求的专用档案库房，配备必要的档案装具和设备；其他建设项目，也应有满足档案工作需要的库房、装具和设备。所需费用可分别列入工程总概算的管理房屋建设工程项目类和生产准备费中。
　　第十二条 项目法人应按照国家信息化建设的有关要求，充分利用新技术，开展水利工程档案数字化工作，建立工程档案数据库，大力开发档案信息资源，提高档案管理水平，为工程建设与管理服务。
　　第十三条 项目法人应按时向上级主管单位报送《水利工程建设项目档案管理情况登记表》（附件1）。国家重点建设项目，还应同时向水利部报送《国家重点建设项目档案管理登记表》(附件2)。



　　第三章 归档与移交要求



　　第十四条 水利工程档案的保管期限分为永久、长期、短期三种。长期档案的实际保存期限,不得短于工程的实际寿命。
　　第十五条 《水利工程建设项目文件材料归档范围和保管期限表》（附件3）是对项目法人等相关单位应保存档案的原则规定。项目法人可结合实际，补充制定更加具体的工程档案归档范围及符合工程建设实际的工程档案分类方案。
　　第十六条 水利工程档案的归档工作，一般是由产生文件材料的单位或部门负责。总包单位对各分包单位提交的归档材料负有汇总责任。各参建单位技术负责人应对其提供档案的内容及质量负责；监理工程师对施工单位提交的归档材料应履行审核签字手续，监理单位应向项目法人提交对工程档案内容与整编质量情况的专题审核报告。
　　第十七条 水利工程文件材料的收集、整理应符合《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T1182-2000）。归档文件材料的内容与形式均应满足档案整理规范要求。即内容应完整、准确、系统；形式应字迹清楚、图样清晰、图表整洁、竣工图及声像材料须标注的内容清楚、签字（章）手续完备，归档图纸应按《技术制图 复制图的折叠方法》（GB/T10609.3-1989）要求统一折叠。
　　第十八条 竣工图是水利工程档案的重要组成部分，必须做到完整、准确、清晰、系统、修改规范、签字手续完备。项目法人应负责编制项目总平面图和综合管线竣工图。施工单位应以单位工程或专业为单位编制竣工图。竣工图须由编制单位在图标上方空白处逐张加盖"竣工图章"（附件4-1），有关单位和责任人应严格履行签字手续。每套竣工图应附编制说明、鉴定意见及目录。施工单位应按以下要求编制竣工图：
　　（一）按施工图施工没有变动的，须在施工图上加盖并签署竣工图章；
　　（二）一般性的图纸变更及符合杠改或划改要求的，可在原施工图上更改，在说明栏内注明变更依据，加盖并签署竣工图章；
　　（三）凡涉及结构形式、工艺、平面布置等重大改变，或图面变更超过1/3的，应重新绘制竣工图（可不再加盖竣工图章）。重绘图应按原图编号，并在说明栏内注明变更依据，在图标栏内注明"竣工阶段"和绘制竣工图的时间、单位、责任人。监理单位应在图标上方加盖并签署"竣工图确认章"（见附件4-2）。
　　第十九条 水利工程建设声像档案是纸制载体档案的必要补充。参建单位应指定专人，负责各自产生的照片、胶片、录音、录像等声像材料的收集、整理、归档工作，归档的声像材料均应标注事由、时间、地点、人物、作者等内容。工程建设重要阶段、重大事件、事故，必须要有完整的声像材料归档。
　　第二十条 电子文件的整理、归档，参照《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）执行。
　　第二十一条 项目法人可根据实际需要，确定不同文件材料的归档份数，但应满足以下要求：
　　（一）项目法人与运行管理单位应各保存1套较完整的工程档案材料（当二者为一个单位时，应异地保存1套）；
　　（二）工程涉及多家运行管理单位时，各运行管理单位则只保存与其管理范围有关的工程档案材料；
　　（三）当有关文件材料需由若干单位保存时，原件应由项目产权单位保存，其他单位保存复制件；
　　（四）流域控制性水利枢纽工程或大江、大河、大湖的重要堤防工程，项目法人应负责向流域机构档案馆移交1套完整的工程竣工图及工程竣工验收等相关文件材料（具体内容参见附件3）。
　　第二十二条 工程档案的归档与移交必须编制档案目录。档案目录应为案卷级，并须填写工程档案交接单（见附件5）。交接双方应认真核对目录与实物，并由经手人签字、加盖单位公章确认。
　　第二十三条 工程档案的归档时间，可由项目法人根据实际情况确定。可分阶段在单位工程或单项工程完工后向项目法人归档，也可在主体工程全部完工后向项目法人归档。整个项目的归档工作和项目法人向有关单位的档案移交工作，应在工程竣工验收后三个月内完成。



　　第四章 档案验收



　　第二十四条 水利工程档案验收是水利工程竣工验收的重要内容，应提前或与工程竣工验收同步进行。凡档案内容与质量达不到要求的水利工程，不得通过档案验收；未通过档案验收或档案验收不合格的，不得进行或通过工程的竣工验收。
　　第二十五条 各级水行政主管部门组织的水利工程竣工验收，应有档案人员作为验收委员参加。水利部组织的工程验收，由水利部办公厅档案部门派员参加；流域机构或省级水行政主管部门组织的工程验收，由相应的档案管理部门派员参加；其他单位组织的有关工程项目的验收，由组织工程验收单位的档案人员参加。
　　第二十六条 大中型水利工程在竣工验收前要进行档案专项验收。其他工程的档案验收应与工程竣工验收同步进行。档案专项验收可分为初步验收和正式验收。初步验收可由工程竣工验收主持单位委托相关单位组织进行；正式验收应由工程竣工验收主持单位的档案业务主管部门负责。
　　第二十七条 水利工程在进行档案专项验收前，项目法人应组织工程参建单位对工程档案的收集、整理、保管与归档情况进行自检，确认工程档案的内容与质量已达要求后，可向有关单位报送档案自检报告，并提出档案专项验收申请。
　　档案自检报告应包括:工程概况，工程档案管理情况，文件材料的收集、整理、归档与保管情况，竣工图的编制与整编质量，工程档案完整、准确、系统、安全性的自我评价等内容。
　　第二十八条 档案专项验收的主持单位在收到申请后，可委托有关单位对其工程档案进行验收前检查评定，对具备验收条件的项目，应成立档案专项验收组进行验收。档案专项验收组由验收主持单位、国家或地方档案行政管理部门、地方水行政管理部门及有关流域机构等单位组成。必要时，可聘请相关单位的档案专家作为验收组成员参加验收。
　　第二十九条 档案专项验收工作的步骤、方法与内容如下：
　　（一）听取项目法人有关工程建设情况和档案收集、整理、归档、移交、管理与保管情况的自检报告；
　　（二）听取监理单位对项目档案整理情况的审核报告；
　　（三）对验收前已进行档案检查评定的水利工程，还应听取被委托单位的检查评定意见；
　　（四）查看现场（了解工程建设实际情况）；
　　（五）根据水利工程建设规模，抽查各单位档案整理情况。抽查比例一般不得少于项目法人应保存档案数量的8％，其中竣工图不得少于一套竣工图总张数的10%；抽查档案总量应在200卷以上；
　　（六）验收组成员进行综合评议；
　　（七）形成档案专项验收意见，并向项目法人和所有会议代表反馈；
　　（八）验收主持单位以文件形式正式印发档案专项验收意见。
　　第三十条 档案专项验收意见应包括以下内容：
　　（一）工程概况。
　　（二）工程档案管理情况：
　　1、 工程档案工作管理体制与管理状况
　　2、 文件材料的收集、整理、立卷质量与数量
　　3、 竣工图的编制质量与整编情况
　　4、 工程档案的完整、准确、系统性评价
　　（三）存在问题及整改要求。
　　（四）验收结论。
　　（五）验收组成员签字表。



　　第五章 附则



　　第三十一条 本规定由水利部负责解释。
　　第三十二条 本规定自2005年12月10日起施行，原水利部制定的《水利基本建设项目档案资料管理规定》（水办[1997]275号），同时废止。


文号：[水办[2005]480号]


我国旋转门条款的反思与重构

闫 海


摘要：旋转门条款是对公务员离职后规定期限内从业予以禁止或限制，虽然具有预防期权腐败、防止公权力剩余资源的私有化等功能，但是影响公务员顺畅流动、侵害公务员职业自由等弊端也不应忽视，制度设计应予以全面地利益考量与平衡。《公务员法》第102条是我国旋转门条款发展的重要成果，但是存在较多缺失，亟待从规范体系建设、规制限度掌控、责任和追究机制等方面进行完善。

关键词：旋转门条款；公务员法；离职；从业限制


　　为保障及增进公益，公权力被创设并授予给政府。公务员作为公权力的代言者与执行人，应时刻以人民服务为宗旨，忠实、勤勉地依法行使公权力，即“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。但是，公务员具有双重身份，除行使公权力而代表公益外，作为个体还具有私权利及私益。避免公务员难以抵御公权力衍生的腐蚀性诱惑，将私益凌驾于公益之上甚至以公权力为追求私益的工具，必须对公务员的行为予以约束。伦理、法律内外两种机制的相互配合，创设规定、引导及监督公务员职业准则的基本框架，“伦理基础提供的是信念、前提、程序，以及指导行为的原则，而法律的主要目的则在于提供控制和限制活动的方式”。 [1]2005年《公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上通过并于2006年1月1日起正式施行，该法不仅规定公务员“全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派”等原则性义务，而且通过奖励、惩戒、辞职辞退及法律责任等具体规范构建具有中国特色的公务员行为规则体系。该规则体系约束公务员行为不限于在职期间，第102条还对公务员离职后规定期限内从业予以规范，即旋转门条款。令人遗憾，第102条实施效果不彰，乃至有些地方政府继续出台与之相悖的鼓励公务员辞职下海的政策。面对实践中的诸多问题，亟待反思旋转门条款的立法意旨，借鉴域外相关立法经验，检讨当前立法的可行性、合理性与周延性，重构我国公务员离职后行为的规范。

旋转门条款的利益考量及平衡

　　法律是所有法律共同体中各种相互对峙且为得到承认而相互争斗的物质、民族、宗教和理论方面的利益的合力， [2]所谓良法乃是较好地协调各种利益及利益集团的平衡器。因此，立法者应首先条列法律所涉的各种利益，再依据公平正义原则对各种利益予以赋值，将价值优位的利益确定为法律的保障对象，并审慎界定价值位次的利益应予以让步的程度。而且，利益考量及平衡不是静止的，必须因应经济社会变化予以动态调整，才能维护法律为公平正义的化身。同样地，法律分析不应受制于立法者义正辞严地阐释，而是通过利益还原明晰法律的意旨。公务员职业准则由在职向离职后规定期限的延伸及规制，应符合相关利益考量及平衡的基本要求。

　　旋转门条款的立法意旨包括但不限于以下：第一，预防期权腐败。期权腐败是指，公务员放弃现权套现利的方式，转而将手中公权力作为一项无形资产进行“资本投资”，为自己预留“出路”，待离职后再套现“投资收益”的策略。作为传统腐败的“创新”，期权腐败的遮蔽性较强。首先，期权腐败非即时兑现，投桃报李的时间差掩盖以权谋私的因果关系；其次，期权腐败中的利益“反哺”表现形式是离职后公务员提供劳务的合法报酬，权钱交易的对价性不明显；最后，为避免“竹篮打水一场空”，远期承诺的有效性往往建立于沆瀣一气的攻守同盟基础之上，外部瓦解的难度较高。近年来，期权腐败呈现出滋长蔓延态势，加大反腐败工作的复杂性和艰巨性。旋转门条款规制离职后公务员的从业，一定程度上发挥遏制期权腐败、维护公务员廉洁形象、增进公众对政府信赖等作用。第二，防止公权力剩余资源的私有化。公权力一般与公务员身份紧密联系，但是身份终结，公权力的光环不会立即褪去，权力运作惯性具有渗透力。公务员在职期间累积的行政关系网、官场人情链、职务影响以及获悉政府内部信息、竞争对手商业资讯等资源，“下海”后将直接转化为私益，一些 “高薪打工”、“红顶商人”的所得其实是这些剩余人脉或信息资源的私有化，形成对其他经营者的不公平竞争。以至于，有的公务员积极安插亲信或选定“接班人”，离职后遥控公权力为己服务，保证“权力过期但不作废”。旋转门条款设定离职后的冻结期间，以切断公共部门与私有部门的连接纽带，限制公权力效用的后续发挥。

　　虽然旋转门条款立法旨在维护政府公正廉洁的形象，防范利益冲突或输送等情形对公益的侵害，但是会附带产生一系列负效应，包括但不限于以下：第一，影响公务员与外流动的顺畅。公务员的合理有序流动具有重要意义：首先，能上能下、能进能出是公务员队伍新陈代谢的基本途径之一，拓宽选人、用人渠道, 增强对多样化优秀人才的吸引力, 有助于公务员队伍结构改善和水平提高；其次，打破公务员身份或职位的僵化束缚，能够产生较强地激励与约束作用，促进公务员提高素质、勤勉工作，增强政府组织的生机和活力，同时有利于公务员的换位思考，更好的服务于公益；再次，流动顺畅也方便公务员进行个人的职业生涯的规划与管理，促进自我发展和价值实现；最后，退路畅通能提高公务员抗压性，避免盲从或唯上，甚至能积极行使《公务员法》第54条规定的抵抗权，保障宪法和法律执行。公务员流动包括内部流动和与外流动，后者是指公私部门之间的人员任职与离职往来。在西方国家，选举产生政务官，公私部门之间的人员互动比较频繁，20世纪80年代兴起于西方国家的新公共管理运动以突破官僚制、建立企业型服务政府为核心，其中公共部门人力资源管理的变革突出政府雇佣关系的弹性化与开放性，市场模式认为公共部门的经验、价值与私人部门的不分轩轾，鼓励甚至要求门户开放，公私部门之间进行更多的人才流动。[3]旋转门条款规制公务员离职后从业，势必影响公务员员退出机制的顺畅，而出口的限缩又将削弱进口的吸引力，形成公私部门人力资源共享的制度障碍。第二，侵害公务员的职业自由。“职业自由是一种标准的选择自由”，“选择职业，乃是选择生计，也就是选择工作方式及内容，其目的则可能是获取生活所需的资源，或是求得自我实现，当然也可能两者兼顾”。[4]职业自由被世界许多国家或地区的宪法、区域性人权条约及国际公约所承认，例如《经济、社会与文化权利国际公约》第6条第1款，本盟约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。1997年我国签署《经济、社会与文化权利国际公约》，2001年经全国人大常委会批准，正式生效，2004年宪法修正案规定“国家尊重和保障人权”，职业自由是一项受国家尊重和保障的基本权利。旋转门条款限制公务员离职后对职业自由享有。

　　综上所述，离职公务员从业涉及诸多矛盾的利益关系，虽然维护政府公正廉洁的公益受到旋转门条款优先保护，但是其他利益的主张也应予以衡酌。旋转门条款应考量及平衡正负效应，即受限于下列原则：第一，比例原则审查。离职公务员的职业自由即使已表征为基本权利，亦不是绝对的，维护政府公正廉洁的公益追求及法律形式可加以限制，但是应止于必要的限度之内。旋转门条款除基于公益的目的必要性外，还应满足“绝对必要性”的判断，即由德国警察法发展而来，已经成为公法“帝王条款”的“比例原则”。[5]旋转门条款立法，首先应符合妥当性，即对离职公务员职业自由的规制措施必须确实地达到维护政府公正廉洁的目的；其次应符合必要性，即在所有维护政府公正廉洁的方式中，对公务员离职后从业应采取最少侵害的规制措施；最后应符合均衡性，公务员离职后从业的规制应与维护政府公正廉洁的公益目标之间取得均衡，不得杀鸡取卵。第二，动态博弈调整。旋转门条款的利益考量及平衡依附于特定的经济社会，必须因应场景不同或变迁予以适应性调整，因此不同国家或地区的旋转门条款立法存在差异，即使同一国家或地区也应适应不同时期的利益博弈情况予以调整。例如，维护政府公正廉洁是一个庞大系统工程，随着诸如公权力运作透明性、问责性等腐败源头治理制度的建立健全，旋转门条款的意义逐渐减弱，依据比例原则应适时放宽对离职公务员从业的规制，而且旋转门条款应当为公共部门人力资源管理改革预留足够空间。

我国旋转门条款的沿革及现状

　　我国旋转门条款立法始于1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》，第73条规定，“国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准”。1995年人事部颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》第8条规定，“国家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的国有企业或营利性的事业单位工作的，须经原任免机关批准”。

　　随着我国法律共同体的生成，法律职业内交流日益频繁，但是法官、检察官的大规模下海从事律师业务，不仅影响司法队伍的健康发展，而且相互勾结的“人情案”、“关系案”严重损害司法公正，因此，法律职业立法率先对旋转门条款予以规定。1996年《律师法》第36条规定，曾担任法官、检察官的律师，从人民法院、人民检察院离任后两年内，不得担任诉讼代理人或者辩护人，2001年、2007年《律师法》修正，该条始终保留。2001年修正《法官法》第17条第1、2款和《检察官法》第20条第1、2款规定，法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人。法官或检察官从人民法院或人民检察院离任后，不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人。

　　2005年《公务员法》是我国公务员管理工作科学化、法制化的里程碑，第102条规定，“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。2009年《刑法修正案（七）》增设第388条第2款，“离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前款行为的，依照前款的规定定罪处罚。”，将受贿罪主体延伸至离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人。

　　党管干部是具有中国特色的人事组织制度的基本原则之一，党的政策文件虽然不具有法律效力，但是能够发挥事实约束力， 2000年旋转门条款开始成为党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，中纪委五次全会提出“三年二不准”规定，即县（处）级以上领导干部离职和退休三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。2004年中央政治局会议审议通过《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》（中办发[2004]13号，以下简称中办13号文），文件规定领导干部辞去公职应当符合辞职条件及履行辞职程序，并且党政领导干部辞去公职或提前退休后的三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。担任县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协领导职务的领导干部以及具有审批、执法监督等职能部门的领导干部辞职，要按照上述精神从严管理。此外，文件根据有关规定再次重申，县级以上（含县级）党政机关不得采用停薪留职、带薪留职等方式鼓励领导干部离职离岗经商办企业。已出台此类政策的地方，应予以纠正，并采取妥善措施处理好相关问题。

　　有的地方党委出台贯彻上述党纪的具体实施办法，例如2005年浙江省纪委、省委组织部下发《浙江省贯彻实施〈关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见〉的若干规定（试行）》（浙组[2005]22号，以下简称浙22号文件），意见适用于县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者内设机构的领导成员及上列工作部门的内设机构的领导成员。意见限制辞职后从业：地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院的领导成员辞职后，三年内不得到原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，以及从事或代理经商办企业活动；地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院的工作部门及内设机构的领导干部辞职后，三年内不得到原任职务管辖业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职、不得从事或代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。行业管理部门的领导干部，辞职后从业范围以机关所管理的行业为限制范围。其中，“原任职务”包括现任职务和辞职前三年内担任过的其他党政领导职务；“原任职务管辖地区范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织”主要是指在原任职务管辖地区注册并在该地从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织，或者在外地注册登记的、但在原任职务管辖地区内从事经营性活动的企业、经营性事业单位和社会中介组织。意见还对辞职后从业行为的监督提出要求，即提前退休的领导干部退休后三年内，每年年底应向其原所在单位党委（党组）报告离职后的从业情况。原单位党委（党组）和组织（人事）部门应了解掌握提前退休干部的从业情况。辞去公职或提前退休的领导干部违反规定从业的，则依据《公务员法》第102条予以处罚。

我国旋转门条款的缺陷及改进

　　（一）旋转门条款的规范体系

　　目前，我国已经初步建立以《公务员法》第102条为核心的旋转门条款规范体系，但是该体系内外较多?I格不入，亟待协调一致。

　　第一，旋转门条款立法与党纪的协调。2005年《公务员法》第102条与1993年《国家公务员暂行条例》第73条差异较大，缺乏立法上承继关系，就内容而言，应当为中办13号文法制化的产物，这充分地反映党的政策对立法的先导与指引功能。虽然党纪可以不同于甚至严于法律规定，但是同样受利益均衡架构中比例原则的约束，尤其党纪需要借助法律手段得以实现时，党纪与立法之间应保持协调。中办13号文与第102条文字表述略有差异，内容区别不大，但是浙江省等一些地方党委相关文件在细化中办13号文的同时，又做出一些突破中办13号文及第102条的限制性及义务性规定，实施中产生较大争议。

　　第二，旋转门条款立法内部的协调。2005年《公务员法》是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，第102条应是旋转门条款规范体系的基础规则。《公务员法》第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，一般认为包括：中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员等七大主体。不同主体对公务员授权内容迥异，即使行政机关公务员所行使的公权力也难以概括，相应地旋转门条款的平衡点应有所区别，适用第102条进行一刀切式规范显然缺乏合理性，应由其他法律、法规、规章及规范性文件予以具体化或者针对特殊性加以特别规定。因此，第102条应为原则性或程序性规定，并通过特别立法授权，形成法制统一的旋转门规范体系。

　　第三，特殊公务员旋转门条款立法的协调。《法官法》、《检察官法》、《律师法》是目前关于特殊公务员仅有的旋转门条款立法，立法的正当性被《公务员法》第2条第2款所承认，“法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。《法官法》、《检察官法》的有关规定基本一致，却同《律师法》大相径庭。其中，《律师法》第36条规定相当于《法官法》第17条第1款和《检察官法》第20条第1款，无“不得以律师身份”的限定语，规制更为严厉；《法官法》第17条第2款与《检察官法》第20条第2款则是《律师法》所未规定的内容，“不得担任原任职法院或检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人”，具有永久性涵义，规制未免过于严苛。三部法律相互冲突的条文都是2001年第九届全国人大常委制定的，这反映部门立法主导下，不同利益团体对旋转门条款涉及利益考量及平衡的差异，而立法过程对差异协调不力，这应为其他特殊公务员旋转门条款立法所警惕。

　　（二）旋转门条款的规制限度

　　旋转门条款是对公务员离职后从业予以规制，规制限度是否合理主要取决于对象、内容及方式的安排，《公务员法》第102条规定存在不同程度问题，应加以改进：